城乡规划师|当前基层国土空间总体规划编制推进思考

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近期随着广东、山西、重庆等省级国土空间规划，以及运城、武汉、湖州长兴县等市县国土空间总体规划公示或公众版成果发布，标志着历经两年多改革探索的国土空间规划实践成果进入验收阶段。从公开成果来看，规划主要由现状基础、目标定位、空间格局、重点内容(核心区域规划、重点专项规划等)、实施保障等部分组成，各级规划主体内容框架已基本明晰，而且《市级国土空间总体规划制度规范(试行)》对图纸类型、绘制要素、配色指引等都进行了规定，甚至还提供了31张参考样图，进一步规范了市县国土空间规划成果编制。但感觉当前县级与乡镇等基层规划工作推进还存在一些问题值得反思，体现较为明显是“上下联动”过程中一些关键问题认知偏差较大或上级还未明确，导致基层规划工作还存在等待、观望甚至是博弈的情况。结合笔者实践及调研工作体会，现重点就“三线一表”这项编制工作谈一些思考。

一、“三线一表”对基层国土空间总体规划编制影响

1、“三线一表”概念内涵及其重要作用

参考借鉴生态环境分区管控“三线一单”(生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单)概念提法，笔者将当前国土空间总体规划中的“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”三条控制线与《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》(以下简称“市级指南”)提出的“重点建设项目安排表”统称为“三线一表”。从设置目的而言，这两者是一致的，都是推进我国生态文明建设的重要举措;从功能作用而言，这两者又是相似的，“三线一单”是生态环境治理的核心抓手，“三线一表”则是空间规划与治理的关键手段。

“三线一表”中“三线”的重要性不言而喻，2019年中央18号发布后中办、国办特别印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，表明了国家对落实“三线”划定工作的要求与态度。而“一表”同样十分重要，其是促进统一规划体系、凸显空间规划基础作用的“牛鼻子”。从国土空间规划改革视角可以将“三线”理解为原生态环境功能区规划、土地利用总体规划、城市(镇)总体规划等传统空间规划“硬核”内容的深度融合，是落实主体功能区战略的重要体现;而从国家统一规划体系改革视角又可以将“一表”看作是国土空间规划承载其他类型规划，特别是发展规划确定的重大项目、工程等战略任务的直接体现。“三线一表”是基层规划编制中“上下联动、同级互动”的重要桥梁。

2、治理体系与国土空间规划相互关系

《基层中国：国家治理的基石》一书序言将我国治理体系分为国家治理、地方治理与基层治理三个层级。其中国家治理同等于治国理政，在空间范围上指涉及东中西等不同地区、不同省市县的协调与管理;而依据主要职责定位，地方治理一般指省市层级治理，基层治理则包括县乡村三级治理。可以看出，我国治理体系与侧重战略性的全国国土空间规划、侧重协调性的省级国土空间及侧重实施性的市县乡国土空间总体规划基本是对应的。综上，笔者将基层国土空间规划理解为由县及县级市国土空间规划、乡镇国土空间规划与村庄规划组成，这也便能理解为何有些省市将县乡(镇)两级国土空间总体规划合并编制。

对比发现“市级”与“村级”在治理体系与规划体系划分中有所差异。其中村级较好理解，我国是“一级政府”对应“一级规划”，村庄不属于行政单元，所以“村庄规划”被定性为“详细规划”。而村党支部属于党的基层组织，因而村级(空间)治理属于基层治理。由于我国特殊的“市管县”行政管理体制，虽然市级国土空间规划被纳入实施性规划范畴，但与县乡两级相比，笔者认为其“实施性”重点体现在“市辖区(即中心城区，实体地域城市)”，而对于“市辖县或县级市”而言，其更像是省级国土空间规划，即主要发挥“行政区域城市”的承上启下、统筹地方发展的协调作用，因而也便容易理解为何有些社会科学研究者将省市两级治理统称为地方治理。

3、基层规划工作特点及“三线一表”对其影响

截止至2019年底，除市辖区的县级区划数为1881个①、乡镇个数为30234个、村委会个数为53.3万个②，可以说基层国土空间规划也是当前编制工作的“主阵地”。而且基层规划它直接面向实施，要对土地发展权分配做出非常具体的空间安排，直接触及各方利益，面对各类空间冲突，原多规冲突矛盾主要在基层，所以基层规划是“多规合一”改革的“深水区”。因此要深刻理解和精准把握基层国土空间规划工作特点，前提是要充分熟悉了解我国基层治理特点，尤其是在基层空间治理这个领域。在这点上笔者认为规划从业者应向社会研究者学习，除了进行一定量规划、地理、社会等与国土空间规划工作相关的“经典阅读”，还应深入基层进行扎实的“田野调查”，进而形成对基层规划工作的“经验质感”，这也是中国乡村治理研究中心贺雪峰主任提出的“饱和经验法”的核心内容。

从基层治理的角度来理解基层国土空间规划工作特点，笔者觉得主要体现在三个方面：一是认知程度的地域差异性。“经济基础决定上层建筑”这点在基层对规划认知上同样适用，明显感到东部沿海等经济发展地区对基层空间规划认知、重视度及基层治理工作成效比中西部地区更为明显;二是专业力量技术薄弱性。县级层面原空间类规划编制管理大都只是住建、国土的一个股室，虽然有些县级城市也有规划局，但工作人员大多都不是规划专业出身。原国土系统在乡镇设立国土(资源)所主要目的是进行土地管理，所以基层规划专业技术力量总体而言是相当薄弱的;三是工作方式的熟人社会性。基层是一个典型的熟人社会，在规划认知与技术力量双短板的情况下，规划工作开展顺利与否与“现管”人员专业素养，以及与其人际关系处理妥不妥当有关。

基层治理与国家治理、地方治理最大的区别就是基层面对的都是鲜活个体、触及的都是切身权益、处理的都是繁枝细节，如果说战略政策是“上面千条线”，那么基础治理就是“下面一根针”，基层规划编制工作就像“穿针引线”一样，必将面临着“线”的缠绕与“针”的棘手，这应该也是对当前从事这项目工作且满怀技术情怀规划师们最大的考验。如何在基层国土空间规划改革探索时期“分针走线”与“披荆斩棘”，笔者认为“三线一表”这项工作是核心关键。一方面生态保护红线、永久基本农田厉害性已让基层体会最深、感受最切，也是他们感知空间规划作用的重要载体;另一方面重大项目安排表是基层可以理解的具象性内容，也是衔接发展规划与国土空间规划，以及其他部门与规划主管部门的重要桥梁。因此，“三线一表”协调确定的过程也是让基层深度参与国土空间规划编制的过程，其对基层国土空间规划质量与空间治理成效有重要影响，也可以说基层“三线一表”编制好了，规划方案及成果框架就基本形成。

二、当前基层国土空间总体规划中“三线一表”编制工作困惑

其实无论是基层治理也好，还是基层规划编制也好，基层工作更多是落实上级政策、上位规划等，即侧重实施性。但由于国土空间规划是一个“多规合一”重构式规划，从国家到省市、再到基层都在探索，这就给规划编制特别是基层规划工作带来了很多不确定性。由于生态保护红线划定工作启动较早，方案也基本定稿，现在主要问题重点与难点在于统筹落实永久基本农田、城镇开发边界与重大建设项目。

1、三线与土地指标认知“存误区”

很多基层规划管理者，甚至是规划编制者可能还未完全理解“三线”内涵与作用，大多简单认为“控制线”就等于“用地指标”：生态保护线是人见人怕的“禁建指标”、永久基本农田是人见人嫌的“耕地指标”、城镇开发边界是人见人爱的“建设用地指标”。但“三线”是用于空间治理的“政策线”，而不是客观存在的“地类线”，并不能与用地指标简单的划等号，其最大的价值在于“政策属性”，即通过政策来激活地类空间价值，实现资源要素的保值增值。通俗点说，下达的永久基本农田保护指标并不等于耕地规模，划定的城镇开发边界也不等于今后新增建设用地批供规模。而且2020年3月国家已经将部分“农转建”、土地征收等审批权限进行了下放或试点(《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》)，近期中共中央政治局会议也对“耕地保有量与永久基本农田保护、农村用地布局优化调整、耕地占补平衡规范”等提出了明确要求，这些都表明国家将赋予地方国土空间规划与治理更多的自主权，在确保国土安全底线的前提下促使土地管理政策更加适应时势、土地要素市场更加高效开放、土地开发利用更加集约节约。也就是说，为加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，今后省级政府将是土地管理的主体，城乡建设用地市场将融合统一，在永久基本农田保护制度框架内乡村各类用地布局是允许优化调整的。因此，应在规划“公共政策”属性理解认知的基础上来统筹划定“三线”，转变唯“指标论”定势思维，才能充分发挥出规划“工具理性”最大作用及价值。

2、两类规划的重大项目“难匹配”

国家统一规划体系改革要求“空间规划要细化落实发展规划提出国土空间开发保护要求，为发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障”，而国土空间规划基础作用主要是通过“虚实”衔接落实来体现。一方面通过提出“国土空间发展目标、战略与开发保护格局”，以及绘制示意型的“主体功能规划图、国土空间格局规划图”等落实发展规划确定的“发展目标、战略及格局”等内容，即需要从空间领域总结提炼一些愿景式、意图型的规划表述;另一方面通过“三线一表”，特别是重大项目建设安排表来落实发展规划提出仅有类型、投资等非空间属的重大战略任务。因此，可以看出“虚位”对接易，而“实位”承接难。也就是说，依据发展规划确定或提出的重大项目优化调整、统筹划定落实“三线”，尤其是对“一表”中项目进行空间落位比较困难。

笔者认为原因有三：一是时间不匹配。这一轮国土空间规划期限为15年，而“十四五”规划期限为5年。虽然发展规划也提出了2035年的远景目标，但主要还是近五年的规划内容，所以从时间维度而言发展规划主要是引领国土空间近期规划;二是空间不匹配。发展规划提出或确定的重大项目类型、投资规模、建设年限及内容等信息是比较清晰的，但项目位置、范围等空间信息不太精准或是缺失，难以在空间落位;三是规模不匹配。笔者调研还发现县级发改、文化旅游、农业农村等部门与乡镇政府提出的规划建设项目诉求差异大、数量多，就仅近期项目建设用地规模就需求已超出国土空间规划“权限能力”范围。

3、城镇开发边界的划定“多困惑”

可以说城镇开发边界是当前在基层规划“三线”划定中最难的一条，一方面其与其他两条线相比“最年轻”，缺少相关理论研究与实践经验支撑;另一方面其与城镇化发展及经济建设高度关联，基层政府自然十分重视。但纵观当前城镇开发边界方案划定工作情况，还有一些令人困惑的地方。

一是管理规则困惑。其实当前关于划定步骤、技术方法都比较清晰，如市级指南中也提出了基础数据收集、开展评价研究、边界初划、方案协调、边界划定入库等5个环节的划定技术流程，且近期印发的《关于加快推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作的函》明确提出了城镇开发边界划定的九条规则，进一步规范这项工作。但地方政府在不清楚边界管理、调整优化规则等情况下，只能将面积划大以规避划定后空间不足及边界难以调整带来的风险。进而也就出现一些为“获取指标”、为“完成任务”等各种“为划线而划线”的窘况。

二是规模预测困惑。同样市级指南在划定原则与边界初划中基本指明了规模预测方向，即结合当地城镇化发展水平和阶段特征，兼顾近期和长远发展，以及结合城镇发展定位和空间格局、规划城镇建设用地规模等，在一些省市出台相关技术规程中还出以人以水以产等定地、多元回归等模型预测方法。但在实际工作中一般是基于现状建设用地规模预测城镇开发边界面积，也就说城镇开发边界规模预测由一道“分析题”变成了“代数题”。而且关于城镇开发边界测算基数是现状城镇建设用地还是现状城镇功能区，以及简单的倍数关系测算都值得商榷，所以最新划定规则提出“划定城镇开发边界不预设比例，不与城镇建设用地规模指标挂钩”是十分科学合理的。

三是关系交织困惑。对基层而言，城镇开发边界本已是一个理解有难度的新词，同时又有“城镇集中建设区、城镇弹性发展区、特别用途区”等功能区新概念，还有“总量、存量、增量、流量”等用地指标用词，再有“城区范围，城市、建制镇范围”等空间边界用词，以及“批而未供、供而未建、用而未尽”等土地管理用词……，这些对于长期工作一线的规划师都很难辨析弄清，更别说对于基层工作人员。同时如开发边界不超过现状城镇建设用地多少倍这类概念之间的相互交织关系也让人容易困惑，而可能会影响到城镇开发边界这条政策线的推广应用及管理。

三、有效推进基层规划及“三线一表”编制工作建议

“不识庐山真面目，只缘身在此山中”，当前无论是基层规划师还是基层管理者都应从多方面、多视角、多维度来审视基层国土空间规划及“三线一表”这项工作，进而厘清思路、达成共识、凝聚合力、提质成果。

1、回头看“历史逻辑与战略路径”，梳理清三线划定次序

“三线”划定工作应按照一定的逻辑与秩序推进，才能实现“不交叉、不重叠、不冲突”划定目标。虽然这三条线在主体功能区战略实施、国土空间格局优化及基层空间治理中作用同等重要，但毕竟这三线涉及到生态环境、农村耕地、城镇建设等相关部门事权及专业领域，从发展规律与划定技术逻辑角度而言，按照一定时序、流程进行划定更为科学合理。

首先，回顾“三线”提出背景及划定历程可以看出生态保护红线与永久基本农田历史相对悠久。生态保护红线源于“生态红线”(2012年)，其首次出现于2014年1月《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南(试行)》文件中。永久基本农田前身“基本农田”(2008年)，其首次出现在2015年1月原国土部与原农业部联合部署永久基本农田划定和规范设施农用地管理工作会上。城镇开发边界源于“城市开发边界”(2014年)，正式出现于原国土部印发的《自然生态空间用途管制办法(试行)》文件中，也是“三线”同时在一个文件中提及。其次，当前“三线”中城镇开发边界的管理规则还有待健全。生态保护红线有《环境保护法》、《生态保护红线划定指南》、《生态保护红线勘界定标技术规程》等法规技术文件，永久基本农田有《土地管理法》、《永久基本农田划定技术规程》等管理文件，而目前仅在市级指南附录明确了划定要求及近期发布的城镇开发边界九条规则。再次，十九大报告明确提出了要建设人与自然和谐共生的现代化就必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局。

综上，如果“三线”划定矛盾非常突出，从生态文明建设的时空秩序与新发展格局构建的战略路径来看，就应按先划定生态保护红线，再划定永久基本农田、最后划定城镇开发边界次序进行。这也是所有文件中这三条线表述次序，而且也符合“生态优先、安全至上、绿色发展”的生态文明建设理念。另外，市级指南明确要求在对城镇开发边界进行方案协调时应尽可能避让生态保护红线、永久基本农田这两条控制线。

2、跳出看“成果编制与指标下达”，应转变传统规划思维

首先规划编制者应跳出“规划师”身份，从“使用者”角色看规划成果编制。国土空间规划编制只有秉持“用户思维”，才能确保编出来的规划具有实用性，改变过去规划被诟病为“纸上画画、墙上挂挂”重编制轻实施的不足。而规划到底能不能用、好不好用、管不管用，“使用者”最有话语权。笔者认为规划使用者主要为两类，一是以政府部门为主体的规划管理者;二是以企事业单位、人民群众为主体的规划检验者。但基层规划使用者的规划意识、专业知识等大都还较薄弱，规划编制过程其实也是规划宣传、教育、动员的社会活动过程，拉锯战般的上下联动、多方博弈也就成了规划成果编制重要的组成部分，所以应转变成果编制就是专题、文本、图纸等这种传统结果认知思维，形成“规划缔造过程”也是成果编制的重要组成部分的共识。通过下沉、陪伴等方式让“使用者”深度参与到规划方案及成果编制中来，通过“共同规划”方式达到“用户好评”的效果。

其次基层管理者应跳出“紧盯增量”惯性，从“盘活存量”角度来看指标下达。其实党中央、国务院及自然资源部多次相关会议精神指示已十分明确，新发展理念下我国城乡建设用地政策导向就是节约集约，即以存量为主、增量为辅。从近期国务院对16市县进行用地计划指标奖励情况也可以看出，今后建设用地指标与开发边界规模其实关联度不高，反而与土地节约集约、闲置低效用地等存量用地使用情况直接相关，说直白点就是开发边界规模与新增建设用地供应指标不相关。虽然中西部地区大部分市县直面“存量用地”所带来经济、社会及管理等各方面压力巨大，但如果在“十四五”期间还不“刀刃向内、刀刃向存”，必将影响着我国新发展格局构建，甚至是现代化国家建设进程。

3、往前看“城镇发展与空间治理”，探索在地性管控方式

城镇开发边界是城镇有机健康发展及进行全生命周期规划管理的重要方式。近期习近平总书记在中共中央政治局第二十九次集体学习时强调，保持生态文明建设战略定力，努力建设人与自然和谐共生的现代化，这不但赋予了生态文明体制建设新内涵，而且也使得“生命共同体”理念得到进一步升华。所以在高质量发展新时代背景下，应将城镇、乡村作为一个有机生命体看待，辩证看待城乡建设空间扩大、收缩、更新等现象，而并不能简单延续外延扩增发展路径，而且基于生命“周期性”来看待城镇开发边界的划定及规划管理更为科学理性。所以城镇开发边界划定过程一定也是研究城镇的空间承载性、功能成长性、布局合理性的过程，而不是单纯计算指标、看图划线，也只有这样才能真正实现国家要求划定城镇开发边界目的及其作为政策工具的价值。

基层更应积极主动探索城镇开发边界外因地制宜的国土空间用途管控方法。十九大后国家进一步加大了各个领域改革及简政放权的力度。也可明显感觉到国家已经且还在不断给地方治理、基层治理更多自主空间，其目的就是为了激发基层治理的积极性与活力。在几十年高速城镇化浪潮推动下，我国城镇空间开发建设即城镇开发边界内已形成一套“详细规划+规划许可”成熟管控体系，但对于边界外特别是乡村地区规划建设管理方法还不太成熟。所以在基层规划编制中就应依据自身实际情况，结合县级政策转化、乡镇机制创新、村庄村民自治，探索并制定“在地性”用途管制制度，比如分区准入、项目清单、点状供地等管理方式，为基层创新活动留有空间。这样一来可以更好的对接落实发展规划提出的空间用地不明确的重大工程或项目，另一方面又可真正实现弹性发展空间、战略留白用地等价值作用，有力支撑基层空间治理。

《习近平与大学生朋友们》一书中记载，1984年7月29日时任正定县委书记的习近平看望前来参加社会实践的中国人民大学学生，针对大家关于“如何做好基层工作”的提问，他分享了自己在基层工作的体会与感悟：作为基层干部，要有忍耐力、直觉力、行政力。干好基层工作，要有兴趣、热情、韧性，要有一点儿组织能力，要有一股豁出去的干劲。对照当前基层国土空间总体规划编制工作，习总书记当年关于基层工作的论述仍十分受用，在此与奋斗在基层的规划同仁共勉。

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