2019房地产估价师《制度与政策》第二章考点：集体土地征收

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第一节集体土地征收

集体土地是指农民集体所有的土地。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。 集体土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

征收集体土地是国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转变为国有土地并给予补偿的行为。

2004年3月14日，十届人大第二次会议通过了宪法修正案，将宪法第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。根据宪法修正案，2004年8月28日，十届人大常委会第十一次会议通过了《关于修改(中华人民共和国土地管理法)的决定》，区分了“征收”和“征用”。

土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。

土地征收指国家依据公共利益的理由，强制取得民事主体土地所有权的行为。 我国土地征收的前提是为公共利益。

土地征用是指国家依据公共利益的需要，强制取得民事主体土地使用权的行为。

征收和征用既有共同之处，又有不同之处。

共同之处：都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。

不同之处：征收的实质是强制收买，主要是土地所有权的改变，不存在返还的问题。征用的实质是强制使用，是有条件的使用权的改变，被征用的土地使用完毕，应当及时返还被征用人，这是一种临时使用土地的行为。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公共利益的范围包括：

①国防和外交的需要;

②由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;

③由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;

④由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;

⑤由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;

⑥法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

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一、 征收集体土地的特点(考点)

征收土地具有以下三个明显的特点：

一是具有一定的强制性。征地是国家的特有行为，被征地单位和人员要服从国家的需要。

二是要妥善安置被征地单位和人员的生产和生活，用地单位向被征地单位给予经济补偿;保证被征地农民的生活水平不因征收土地而降低。

三是被征收后的土地所有权发生转移，即集体土地变为国有土地。

二、征收集体土地应遵守的原则(考点)

在征收土地时，土地管理部门和用地单位必须严格遵守下列原则：

①珍惜耕地，合理利用土地的原则;

②保证国家建设用地的原则;

③妥善安置被征地单位和农民的原则;

④有偿使用土地的原则;

⑤依法征地的原则。

(一)珍惜耕地，合理利用土地的原则

中国耕地具有四个明显的特点：

①人均占有耕地少;

②耕地总体质量差;

③生产水平低;

④退化严重，后备资源不足。

在征收土地时，必须坚持“一要吃饭、二要建设”的方针，必须坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。

(二)保证国家建设用地原则

在征收土地时，应反对两种做法：一是以节约土地为理由，拒绝国家征收;二是大幅度提高征地费用，以限制非农业部门占用土地。

(三)妥善安置被征地单位和农民的原则

妥善安排被征地范围内的单位和农民的生产、生活，这是必须坚持的原则。

妥善安置主要包括以下三个方面：

①对征收的土地要合理补偿;

②对因征地给农民造成的损失要合理补助;

③对征地造成的剩余农民劳动力要适当安排;

由于中国土地辽阔，各地情况差异较大，补偿、补助标准不应简单统一。但补偿、补助不能因为征收土地而降低被征地农民的生活水平。

(四)有偿使用土地的原则

有偿使用土地是土地使用制度改革的核心内容，是管好土地、促进节约用地和合理利用土地、提高土地效益的经济手段。国有土地供应原则上都应实行有偿使用，土地有偿使用将成为今后国有建设用地供应的基本制度。一般来说，除了国家核准划拨的以外，凡新增建设用地均实行有偿有限期使用。有偿使用土地有多种形式，如土地使用权出让、土地租赁、土地使用权作价出资、入股等。

目前对国有土地没有全部实行有偿使用，即依然是土地使用权有偿出让和土地使用权划拨两种制度并行。《城市房地产管理法》对两种国有土地使用制度的适用范围有明确规定。

(五)依法征地的原则

凡无征地手续，或无权批准使用土地的单位批准使用的土地，或超权限批准使用的土地，均属非法征地，不受法律保护。

近年来，征地违法违规形式有一个新变化，其中的最主要形式就是“以租代征”。所谓“以租代征”，即通过租用集体土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。其实质是规避法定的农用地转用和土地征收审批，在规划计划之外扩大建设用地规模，同时逃避了缴纳有关税费、履行耕地占补平衡法定义务。此外，违反土地利用总体规划、扩大开发区用地规模、未批先征等行为都是当前违法征地的主要表现形式。

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三、征收、征用集体土地的政策规定(考点、重点、难点)

(一)征收土地的范围

《物权法》规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体土地。对于征收的集体土地，其土地所有权属于国家，用地单位只有土地使用权。

(二)征收土地批准权限的规定

在征地依法报批前，当地土地行政主管部门应告知征地情况、确认征地调查结果、组织征地听证。当地土地行政主管部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式 告知被征地农村集体经济组织和农户。对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。对拟征土地的补偿标准、安置途径，被征收土地的集体组织和个人有申请听证的权利。

征收土地批准权限的规定：

①征收土地实行两级审批制度，即国务院和省级人民政府审批;

②建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应办理农用地转用审批手续;

③征收基本农田，基本农田以外的耕地超过35公顷的，其他土地超过70公顷的，由国务院审批;

④其他用地和已经批准农用地转用范围内的具体项目，由省级人民政府审批并报国务院备案。

(三)申请征地不得化整为零

一个建设项目需要征收的土地，应当根据总体设计一次申请批准，不得化整为零。分期建设的项目，应当分期征地，不得先征待用。铁路、公路和输油、输水等管线建设需要征收的土地，可以分段申请批准，办理征地手续。

(四)对被征地单位和农民进行安置、补偿和补助

征收土地由用地单位支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。

(五)联营使用集体土地政策

全民所有制企业、城镇集体所有制企业同农村集体经济组织共同投资兴办的联营企业所使用的集体土地，必须持县级以上人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，由联营企业向县级以上人民政府土地管理部门提出用地申请，按照国家建设用地的批准权限，经有批准权的人民政府批准;经批准使用的土地，可以按照国家建设用地的规定实行征收，也可以由农村集体经济组织按照协议将土地使用权作为联营条件。联营企业用地，可以不改变土地权属性质。

(六)征收土地公告

依照《土地管理法》等有关规定，被征收土地所在的市、县人民政府，在收到征收土地方案后，10日内应以书面或其他形式进行公告。

(1)征收土地公告应包括下列内容：

①征收批准机关、文号、时间和用途;

②被征收土地的所有权人、位置、地类和面积;

③征地补偿标准和农业人口安置途径;

④办理征地补偿的期限、地点。

(2)征地补偿安置方案公告应包括下列内容：

①被征收土地的位置、地类、面积、地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置农业人口的数量;

②土地补偿费的标准、数量、支付对象和方式;

③安置补助费的标准、数量、支付对象和方式;

④地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式;

⑤农业人口具体安置途径;⑥其他有关征地补偿安置的措施。

(3)未进行征地、补偿、安置公告的，被征地单位和个人，有权拒绝办理征地相关手续。

(七)合理使用征地补偿相关费用

建设用地单位支付的各种劳动力的就业补助和应发的各种补偿及其他费用，应按有关规定管理和使用。耕地占用税用于土地开发和农业发展;菜田基金、土地复垦费、土地荒芜费、防洪费用于菜田开发建设和土地的调整和治理;征地管理费用于土地管理部门的各种业务开支。

任何单位和个人均不得占用或挪作他用。

(八)特殊征地按特殊政策办理

(1)大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和安置费用，由国务院另行规定;

(2)征收林地、园林等按林业管理部门的规定办理;

(3)征收土地发现文物、古迹、古树等应报主管部门处理后方可征地;

(4)迁移烈士墓、华侨墓按主管部门规定办理;

(5)用地范围内的国防设施，经协商后方可征收。

注：国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(实施日期：2006.09.01)第二十二条规定，大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。

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四、征收集体土地补偿的范围和标准

补偿原则：

在征地告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。

补偿依据和类别：

根据《土地管理法》的规定，征收耕地的补偿费用包括：土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《物权法》还规定，除要依法足额支付上述费用外，还应当安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

(一)土地补偿费

土地补偿费的标准为：

(1)征收耕地的补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。

(2)征收其他土地的补偿费标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的补偿费标准规定。

(二)安置补助费

安置补助费按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征地单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍，即人均耕地平均年产值的4至6倍。但每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。

征收其他土地的安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的安置补助费标准规定。

在人均耕地特别少的地区，按前述标准支付的土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省级人民政府批准，可以增加安置补助费。但土地补偿和安置补助费之和不得超过该土地被征收前3年平均年产值的30倍。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)进一步完善征地补偿的办法，规定依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。

土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地使用权入股。

(三)地上附着物和青苗补偿费等

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。地上附着物是指依附于土地上的各类地上、地下建筑物和构筑物，如房屋、水井、地上(下)管线等。青苗是指被征收土地上正处于生长阶段的农作物。

征收城市郊区的菜地，按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设资金。城市郊区菜地，是指连续3年以上常年种菜或养殖鱼、虾的商品菜地和精养鱼塘。

(四)临时用地补偿

征用临时用地，应当与农村集体经济组织签订临时用地协议，并按该土地前3年平均年产值逐年给予补偿。但临时用地逐年累计的补偿费最高不得超过按征收该土地标准计算的土地补偿费和安置补助费的总和。

(五)合理使用土地补偿费、安置补助费

土地补偿费归农村集体经济组织所有。

地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有。

由农村经济集体组织安置的人员，安置补助费由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的人员，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的人员，补助费发放给个人。

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五、征收集体土地的工作程序(考点、难点)

根据《土地管理法实施条例》和《建设用地审查报批管理办法》(国土资源部令第3号)，征收土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地一般按照下列工作程序办理：

(一)申请用地

建设单位持经批准的设计任务书或初步设计、年度基本建设计划以及地方政府规定需提交的相应材料、证明和图件，向土地所在地的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地，同时填写《建设用地申请表》，并附下列材料：

①建设单位有关资质证明;

②项目可行性研究报告批复或其他有关批准文件;

③土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告;

④初步设计或者其他有关材料;

⑤建设项目总平面布置图;

⑥占用耕地的，提出补充耕地方案;

⑦建设项目位于地质灾害地区的，应提供地质灾害危险性评估报告;

⑧提供地价评估报告。

(二)受理申请并审查有关文件

县级以上人民政府土地行政管理部门负责建设用地的申请、审查、报批工作，对应受理的建设项目，在30日内拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后报上一级土地管理部门审查。

注：建设用地项目呈报材料“一书四方案”包括：建设项目用地呈报说明书，农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案。

(三)审批用地

有批准权的人民政府土地行政管理部门，收到上报土地审批文件，按规定征求有关部门意见后，实行土地管理部门内部会审制度审批土地。

(四)征地实施

经批准的建设用地，由被征收土地所在地的市县人民政府组织实施。

(1)征地公告。公告的内容包括：批准征地的机关、文号、土地用途、范围、面积、征地补偿标准、农业人口安置办法和办理补偿的期限等。

(2)支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费。

(3)安置农业人口。

(4)协调征地争议。

(五)签发用地证书

(1)有偿使用土地的，应签订土地使用权出让合同;

(2)以划拨方式使用土地的，向用地单位签发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》;(注：《国有建设用地划拨决定书》自2008年7月1日起执行。国土资源部1999年印发的《国有土地划拨决定书》同时停止执行。)

(3)用地单位持土地使用权出让合同或相关材料办理不动产登记手续。

(六)征地批准后的实施管理

建设用地批准后直至颁发不动产权证之前，应进行跟踪和管理，其主要任务是：

①会同有关部门落实安置措施;

②督促被征地单位按期移交土地;

③处理征地过程的各种争议;

④填写征地结案报告。

(七)建立征收土地档案

建立征收土地档案的基本要求：

一是整理和收集征收土地过程中形成的各种文件;

二是收集存档的文件一律要原件;

三是市、县范围内的土地档案应统一格式。

征收土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的土地，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案(无供地方案)，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。只征收农民集体所有建设用地的，市、县人民政府土地行政主管部门只需拟订征收土地方案和供地方案(无农用地转用方案和补充耕地方案)。