2011年公路造价工程师考试管理相关知识辅导17

　　高速公路预算管理问题讲解 $lesson$

　　在经济全球化、管理信息化的时代背景下，全面预算管理作为一种管理工具，其内在的管理理念和外在的管理方法，能够有效地链接企业整体战略与具体行动目标，为管理当局全面掌控和评价经营活动绩效提供了一个便捷的平台。本文拟结合我省高速公路预算管理现状以及笔者的实践工作经验，运用全面预算管理理论分析高速公路预算管理的问题并探讨完善的对策，以期为高速公路管理机构的预算管理实践提供参考。

　　一、全面预算管理理论简介

　　20世纪80年代，随着西方现代管理理论的引入，全面预算管理作为一项管理工具开始受到中国企业界的关注。而在西方资本主义国家，这种基于资源稀缺定律和生产可能性边界定律而产生的管理理论，一开始就获得了私营部门和政府部门热情的追捧。

　　全面预算管理是企业集计划、控制为一体，全员、全过程、全方位的系统化预算管理过程。它强调企业所有人员都应当参与他们关心或负责的所有环节、所有部门的预算管理。它继承了传统预算管理中的某些方法，如零基预算、滚动预算等，期望通过对企业所有资源的合理配置，实现企业资源的有效利用和经济产出的最大可能。

　　预算是计划的结果，它作为量化的行动计划，具有规划未来、沟通协调、强化控制、配置资源和绩效考核等五个方面的功能。规划未来就是对企业战略进行分解，首先分解成若干个关键的阶段性工作目标，进而把这些目标层层细分为具体的预算。沟通协调是指各层次的管理人员在目标分解过程中通过预算表达各自的愿望、要求，确定各自的权限与责任。预算的控制功能体现在预算具有刚性，一旦批准下达，各层次管理人员就必须按照预算执行，并就预算执行情况逐级汇报，管理者就能够根据预算来控制日常经营活动的过程和结果。此外，预算还明确了企业的人力、资金、物资和信息等资源在生产经营各部门、各环节之间的合理配置，预算执行情况特别是一些关键指标的完成情况也为企业绩效考核奠定了基础。

　　高速公路是资金和劳动双重密集型的产业，在建设阶段受制于资金缺乏的现实和未来产出的预测，在运营阶段则必须集中大量收费人员和养护、路政人员，并将有限的资金用于保持路况畅通和取得收费收入。如何在投资总额的约束下及时完成建设任务，以及如何在确保还贷的前提下保障路况良好，是高速公路管理当局的战略任务。充分利用全面预算管理的方法，发挥预算管理的功能，管理当局就能够将这些战略任务分解为具体的工作目标和行动方案。

　　二、高速公路预算管理的现状

　　最近十五年来，我省每年都有新的高速公路项目开工，2008年甚至将开工建设18条高速公路;而高速公路管理处也逐年增多，目前已有18条建成通车的高速公路，运营管理占到了高速公路事业的半壁江山。2006年以前，我省高速公路没有使用“预算”这个术语，类似于预算的提法是“计划”，包括投资计划和通行费计划。2006年运营单位的财务收支开始纳入财政部门预算。然而，从总体上看，预算管理状况依然很难令人满意。主要问题在于：

　　(一)对预算的认识比较肤浅。至今仍有不少管理人员认为，预算是一项财务工作，即财务部门的工作，其他人员对此无需参与也没法参与。每年的预算编制主要是财务人员根据上级下达的定额进行计算、汇总，其他部门只是摸摸脑壳或者以预测代替预算。预算执行过程中，除了财务人员全面关注预算与实际的差额之外，其他部门只有在领导过问或财务提出要求之时才切实考虑自己的预算。预算执行完毕，各单位财务人员出具一个总体上的预算执行情况分析，而其他部门则很少总结本部门在其中起了什么样的作用、取得了什么样的成绩。

　　(二)普通使用定额预算方法，预算管理方法比较单一。在计划经济条件下，经济环境(物价、利率、汇率等)相对稳定，定额预算具有容易理解、操作简便等优点，但很难适应当今不断变化的社会经济环境。我省高速公路建设主要采用定额预算法，运营管理时期的经费预算也同样采用的是定额预算方法。最近几年，高速公路运营管理单位纳入财政部门预算，全面套用行政事业单位的支出定额，导致人工工资严重偏低，而有些预算项目的定额又高得惊人、无法用完，基层员工怨气很大，管理人员则无计可施。

　　(三)预算缺乏全局意识，各环节、各部门的预算处于“分块割据”状态。由于使用定额预算方法，各环节各部门均根据定额来设定预算，未考虑高速公路事业的全局和贷款修路行为的产出，因此当前的预算无法起到合理地规划未来、有效地配置资源的作用。除了贷款修路带来的经济性产出之外，高速公路的社会性产出无法补偿贷款修路的成本，这可能是预算目前只能“分块割据”的原因之一。尽管如此，规划公路投资的直接经济性产出，合理量化其间接的社会性产出，从而考虑综合公路运营收入和财政补助来补偿投资成本，据此进行预算管理仍然是一个值得研究的课题。运营管理单位的预算相对独立，但也是将总收入扣去运营成本之后的部分作为还贷处理，并未从收入预算着手，通盘考虑整个高速公路的战略目标。

　　(四)绩效考核中普遍缺乏预算管理。我省高速公路建设和管理单位的年度考核主要集中在对事务性工作的考核上，过分关注对工程量、办事程序和工作方法的考核，而很少涉及对预算执行情况的评价。如果将考核的重点放在办事程序和工作方法之上，被考核者就会极力追求程序的表面化和方法的设计，忽视实质性的工作效果，而预算执行者也就不会愿意根据实际执行情况与预算的差异进行分析，为考核提供相关的依据。这种重“过程”轻“结果”的做法，在“过程”和“方法”容易美化而难以核实的年终考核时刻，很容易导致被考核者以虚假的过程和方法来赢得与考核者的博弈。

　　(五)预算项目的列举不很科学，未能根据高速公路的实际，而是全面照搬财政部门预算中的科目。运营管理单位就照搬了其中绝大部分科目，如基本支出、一般公用支出和项目支出等科目，而舍弃了反映高速公路特点的一些科目，如将征收业务成本、公路养护成本、机电维护成本等内容都列为项目支出下的细目，既不利于绩效考核也不利于强化控制。

　　总而言之，我省高速公路的预算管理保留了许多计划经济的痕迹，而且在纳入部门预算管理之后弱化了根据高速公路自身特点强化控制和绩效考核等功能。因此，笔者认为，高速公路预算管理亟待转变思路，调整预算编制、执行和考核的方法。这就需要我们运用全面预算管理的方法对现行预算管理模式进行变革。

　　高速公路建设中的工程变更分析

　　随着我国市场经济的不断发展，近几年高速公路的发展突飞猛进。高速公路建设标准高、造价高，如何利用有限的资金建成高标准、高质量的高速公路，成为目前高速公路建设中的首要问题;而在高速公路建设中因诸多因素发生的工程变更，对公路的造价产生了很大的影响。下面以本人的工作实践经验就工程变更产生的主要原因、减少工程变更应采取的措施以及工程变更对公路造价的影响及管理进行分析，以供大家共同探讨。

　　(一)工程变更产生的主要原因

　　1.设计不合理引起的工程变更

　　由于设计单位在基础资料还不够完善的情况下便进行技术设计，致使在项目施工过程中，发现设计文件中的地质资料与实际情况不符，不得已修改工程设计，发生工程变更。

　　2.业主对项目要求完善设计而产生的工程变更项目的立项过程中，为控制投资总规模。设计单位往往在设计阶段压低技术标准以减少工程量来压低工程造价。以后在项目实施过程中业主完善设计，提高设计质量，而出现工程量变化、施工进度变化等问题，使工程变更不可避免。这样做的后果可能使工程造价增加超过投资限额，造成很大的浪费。

　　3.合同工程量有误造成工程变更

　　工程招标过程中，项目业主急于开工，对合同工程量没有充分的核对，在施工过程中发现丢项漏项、工程量误差大而引起工程变更，工程造价也相应增加。

　　4.为满足地方的要求发生的工程变更

　　在文件设计过程中，由于设计单位与地方部门协调不够好，致使在施工过程中，路线影响到了当地村民的出行，不得不增加涵洞;或者当地村民为了耕地灌溉方便，强行要求增设灌溉沟渠，造成工程变更，工程造价也相应增加。

　　由此看来，产生工程变更的原因，一方面是由于主观原因，如设计单位勘察设计工作深度不足，以致在施工过程中发现许多招标文件中没有考虑或估算不准确的的工程量，因而不得不改变施工项目或增减工程量;另一方面是由于客观原因，如发生不可预见的事故，自然或社会原因引起的停工和工期拖延等，致使工程变更不可避免。因此设计是工程建设的灵魂，设计上的科学便是最大的节约。要把好工程设计关，尽量避免或减少工程变更的发生。

　　(二)减少工程变更的措施

　　1.工程设计人员要加强理论学习，提高自身的素质设计队伍的素质高低，对整个路线的设计有很大的影响。

　　在我国社会主义市场经济条件下，不论是工程技术人员，还是工程经济人员，都应该加强工程经济理论学习，提高自身的专业素质。如果不注意工程设计方案的经济合理性，设计过程中马虎大意，致使在工程施工中发现很多问题，造成工程变更，很大程度地影响了工程造价。这样，都不能合理地利用有限的建设资金，建设高标准、高质量的高速公路。

　　2.加强勘测设计阶段的外业调查工作

　　勘测设计阶段的外业调查工作是合理确定工程造价的基础工作，是编制工程概、预算的依据。因此，要使工程设计合理，最大限度地减少工程变更，设计人员必须做好外业测量工作，与当地地方部门相互配合，因地制宜，使设计合理、经济;另外，要使工程概算编制合理，就要详细调查当地材料的价格。因为，材料价格不准确，会很大程度地影响工程造价。一般影响材料价格上调的原因有：(1)国家政策因素影响，受市场体制不健全的影响，钢材、水泥需求量过大，市场供不应求，出现价格上涨。(2)材料价格调查在勘测设计阶段不完善，特别是对材料料场调查不全面，致使在工程开工后，不能满足工程建设需要，重新选择料场，且需远运，导致材料价格上涨。基于上述两种情况，工程设计人员要对所需材料价格进行多方面调查，进行对比，合理确定材料价格，有效地控制工程造价。

　　3.加强勘测设计阶段的文件审查工作

　　设计文件审查包括工程设计是否满足技术规范要求，施工方案是否合理，工程造价是否经济，符合这三个方面的要求，设计文件的审查就能得到好评。从工程造价管理的角度来说，在技术方案确定之后，就要审查施工方法是否合理，施工方法确定之后，就要审查工程量计算是否准确，工程量审查之后，审查编制概、预算的材料价格是否合理，套用定额和费率取定是否准确，还要注意套用定额时不能漏项，这样才能保证资金的合理利用，避免在施工中出现一系列的问题，发生工程变更，并能很好地控制工程造价。

　　4.合理协调与地方的关系

　　多年来，地方问题一直是比较复杂的，如果在设计期间不能正确处理好和地方的关系，缺少必要的沟通，一旦工程正式开工后，与当地发生矛盾而只能靠工程变更来解决问题，那样既延误了工期，又导致工程总造价增加。

　　公路实物量造价分析方法

　　实物量造价分析方法就是首先对拟分析造价的项目或预期产品进行合理的分项(即对预期项目进行科学的认知和合理的表达)，然后分析测算各分项的实物(人工、材料、机械台班等)消耗，确定各实物当时当地的单价，再计算出各分项的实物金额和费率金额，最后汇总预期项目总造价的一种造价分析方法。

　　实物量造价分析方法进行造价要解决“干什么、怎么干、多少价和什么费”四个问题。

　　“干什么”是根据要编制造价的预期项目的设计图表和编制要求规定(如概预算编制办法规定的项目表或工程量清单)形成预期项目进行造价的分项表，合理地表达预期项目的分项层次和工作内容。因此要求造价人员应该有扎实的专业知识。

　　“怎么干”是根据预期项目的分项表分项层次和工作内容及其施工组织方案对每一分项进行组价，即套定额，要求每一分项的工作内容必须和定额细目组合的工作内容一致。因此要求造价人员既熟悉专业的施工技术又熟悉本专业的定额体系。

　　“多少价”就是根据套定额分析出的实物资源确定其当时当地的预算单价，要收集当时当地的相关文件和规定(如人工工资、养路费和车船税标准等)及价格信息和运杂费方案等。

　　“什么费”是取什么样的费率标准，由哪些费用组成，其费率是多少，概预算编制时只能是“本本主义”即按规定取费，而投标报价和编制标底则要根据预期项目的实际情况灵活确定。

　　公路水泥混凝土路面造价情况分析

　　为了更快、更好地建设通村水泥混凝土路面公路，科学合理的确定工程造价，减少不必要的资金投入，市通乡(村)办对四县及大同区已完成招标的通村公路水泥混凝土路面，进行了详细调查，根据县(区)上报的招标规模、路面结构、材料综合单价、中标价，结合冬季储备材料价格低、运输便利等条件，对3.5(4.5)米宽水泥混凝土路面(潮湿路段加铺一层水泥土或白灰土基层，砂土、红砖或表处路上直接施工水泥混凝土)进行了造价分析(税金3.41%，计划利润2%，三类取费标准)。望各县(区)在投资估算和招投标过程中能有所参照。

　　一、造价分析

　　(一)林甸县

　　1、材料综合单价：32.5#水泥325元/吨，42.5#水泥345元/吨，卵石60元/立方米，中(粗)砂45元/立方米，石灰150元/吨。

　　2、设计结构：20cm土方整平碾压+15cm10%石灰土+20cm水泥砼+2×0.75m土路肩。

　　3、4.5米宽路面造价：35.36万元/公里，3.5米宽路面造价：28.25万元/公里。

　　4、在红砖或表处路基上直接施工4.5米宽水泥混凝土31.31万元/公里，3.5米宽水泥混凝土24.73万元/公里。

　　(二)杜蒙县

　　1、材料综合单价：32.5#水泥325元/吨，42.5#水泥345元/吨，碎石90元/立方米，中(粗)砂55元/立方米，石灰150元/吨。

　　2、设计结构：20cm土方整平碾压+20cm水泥砼+2×0.75m土路肩。

　　3、4.5米宽路面造价：34.75万元/公里，3.5米宽路面造价：27.41万元/公里。

　　4、在红砖或表处路基上直接施工4.5米宽水泥混凝土34.23万元/公里，3.5米宽水泥混凝土27.0万元/公里。

　　(三)肇州县

　　1、材料综合单价：32.5#水泥325元/吨，42.5#水泥345元/吨，碎石85元/立方米，中(粗)砂70元/立方米，石灰180元/吨。

　　2、设计结构：20cm土方整平碾压+15cm10%石灰土+20cm水泥砼+2×0.75m土路肩。

　　3、4.5米宽路面造价：39.74万元/公里，3.5米宽路面造价：31.46万元/公里。

　　4、在红砖或表处路基上直接施工4.5米宽水泥混凝土35.54万元/公里，3.5米宽水泥混凝土27.25万元/公里。

　　(四)肇源县

　　1、材料综合单价：32.5#水泥325元/吨，42.5#水泥345元/吨，碎石95元/立方米，江砂25元/立方米，中(粗)砂65元/立方米，石灰180元/吨。

　　2、设计结构：20cm土方整平碾压+18cm5%水泥土+20cm水泥砼+2×0.75m土路肩。4.5米宽路面造价：40.81万元/公里，3.5米宽路面造价32.36万元/公里。

　　3、设计结构：20cm土方整平碾压+18cm水泥江砂碎石(6：34：60)+20cm水泥砼+2×0.75m土路肩。4.5米宽路面在家52.38万元/公里，3.5米宽路面造价41.93万元/公里。

　　4、在砂土、红砖或表处路基上直接施工4.5米水泥混凝土34.11万元/公里，3.5米宽水泥混凝土27.69万元/公里。

　　(五)大同区

　　1、材料综合单价：32.5#水泥325元/吨，42.5#水泥345元/吨，碎石90元/立方米，中(粗)砂65元/立方米，石灰150元/吨。

　　2、设计结构为：20cm土方整平碾压+15cm5%水泥土+20cm水泥砼+2×0.75m土路肩。

　　3、4.5米宽路面造价：39.84万元/公里，3.5米宽路面造价：31.53万元/公里。

　　4、在红砖或表处路基上直接施工4.5米宽水泥混凝土34.7万元/公里，3.5米宽水泥混凝土27.38万元/公里。

　　二、参考水泥混凝土配合比(抗折强度≥4.0Mpa)摊铺方式三辊轴摊铺小型机具摊铺

　　摊铺坍落度(mm)10-300-20

　　最大单位用水量(kg/m3)碎石

　　153卵石

　　148碎石

　　150卵石

　　145

　　(一)不同路面施工方式混凝土坍落度及最大单位用水量。

　　(二)不同交通等级路面混凝土满足耐久性要求的最大水灰比和建议水泥用量应符合下表要求。

　　公路技术等级三、四级公路

　　最大水灰比0.45

　　建议水泥用量(kg/m3)42.5级340

　　三、有关说明

　　(一)以上是根据各县(区)上报的材料综合单价，并与公路工程造价管理站结合进行的水泥混凝土路面的造价分析。望各单位尽量发挥地域优势，尽可能将地产材料用于公路建设，利用淡季集中招标采购大宗材料，降低工程造价。

　　(二)各县(区)应认真调查研究大宗材料的价格，合理地选择火车、汽车、轮船等材料运输方式，从材料上入手，合理降低造价。

　　(三)对交通量小，资金不允许的县(区)，在省下达计划的允许范围内，路面宽度可适当设置错车道或加铺红砖路肩。

　　(四)水泥混凝土的配合比必须在施工过程中经试验确定，既要保证工程质量又要降低造价，各县(区)应给予足够重视。也可通过试验，确定掺加一定量的粉煤灰类的外掺料，来增加混凝土的和易性。

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