2011年公路造价工程师考试管理相关知识辅导18(1)

　　高速公路预算管理问题讲解 $lesson$

　　在经济全球化、管理信息化的时代背景下，全面预算管理作为一种管理工具，其内在的管理理念和外在的管理方法，能够有效地链接企业整体战略与具体行动目标，为管理当局全面掌控和评价经营活动绩效提供了一个便捷的平台。本文拟结合我省高速公路预算管理现状以及笔者的实践工作经验，运用全面预算管理理论分析高速公路预算管理的问题并探讨完善的对策，以期为高速公路管理机构的预算管理实践提供参考。

　　一、全面预算管理理论简介

　　20世纪80年代，随着西方现代管理理论的引入，全面预算管理作为一项管理工具开始受到中国企业界的关注。而在西方资本主义国家，这种基于资源稀缺定律和生产可能性边界定律而产生的管理理论，一开始就获得了私营部门和政府部门热情的追捧。

　　全面预算管理是企业集计划、控制为一体，全员、全过程、全方位的系统化预算管理过程。它强调企业所有人员都应当参与他们关心或负责的所有环节、所有部门的预算管理。它继承了传统预算管理中的某些方法，如零基预算、滚动预算等，期望通过对企业所有资源的合理配置，实现企业资源的有效利用和经济产出的最大可能。

　　预算是计划的结果，它作为量化的行动计划，具有规划未来、沟通协调、强化控制、配置资源和绩效考核等五个方面的功能。规划未来就是对企业战略进行分解，首先分解成若干个关键的阶段性工作目标，进而把这些目标层层细分为具体的预算。沟通协调是指各层次的管理人员在目标分解过程中通过预算表达各自的愿望、要求，确定各自的权限与责任。预算的控制功能体现在预算具有刚性，一旦批准下达，各层次管理人员就必须按照预算执行，并就预算执行情况逐级汇报，管理者就能够根据预算来控制日常经营活动的过程和结果。此外，预算还明确了企业的人力、资金、物资和信息等资源在生产经营各部门、各环节之间的合理配置，预算执行情况特别是一些关键指标的完成情况也为企业绩效考核奠定了基础。

　　高速公路是资金和劳动双重密集型的产业，在建设阶段受制于资金缺乏的现实和未来产出的预测，在运营阶段则必须集中大量收费人员和养护、路政人员，并将有限的资金用于保持路况畅通和取得收费收入。如何在投资总额的约束下及时完成建设任务，以及如何在确保还贷的前提下保障路况良好，是高速公路管理当局的战略任务。充分利用全面预算管理的方法，发挥预算管理的功能，管理当局就能够将这些战略任务分解为具体的工作目标和行动方案。

　　二、高速公路预算管理的现状

　　最近十五年来，我省每年都有新的高速公路项目开工，2008年甚至将开工建设18条高速公路;而高速公路管理处也逐年增多，目前已有18条建成通车的高速公路，运营管理占到了高速公路事业的半壁江山。2006年以前，我省高速公路没有使用“预算”这个术语，类似于预算的提法是“计划”，包括投资计划和通行费计划。2006年运营单位的财务收支开始纳入财政部门预算。然而，从总体上看，预算管理状况依然很难令人满意。主要问题在于：

　　(一)对预算的认识比较肤浅。至今仍有不少管理人员认为，预算是一项财务工作，即财务部门的工作，其他人员对此无需参与也没法参与。每年的预算编制主要是财务人员根据上级下达的定额进行计算、汇总，其他部门只是摸摸脑壳或者以预测代替预算。预算执行过程中，除了财务人员全面关注预算与实际的差额之外，其他部门只有在领导过问或财务提出要求之时才切实考虑自己的预算。预算执行完毕，各单位财务人员出具一个总体上的预算执行情况分析，而其他部门则很少总结本部门在其中起了什么样的作用、取得了什么样的成绩。

　　(二)普通使用定额预算方法，预算管理方法比较单一。在计划经济条件下，经济环境(物价、利率、汇率等)相对稳定，定额预算具有容易理解、操作简便等优点，但很难适应当今不断变化的社会经济环境。我省高速公路建设主要采用定额预算法，运营管理时期的经费预算也同样采用的是定额预算方法。最近几年，高速公路运营管理单位纳入财政部门预算，全面套用行政事业单位的支出定额，导致人工工资严重偏低，而有些预算项目的定额又高得惊人、无法用完，基层员工怨气很大，管理人员则无计可施。

　　(三)预算缺乏全局意识，各环节、各部门的预算处于“分块割据”状态。由于使用定额预算方法，各环节各部门均根据定额来设定预算，未考虑高速公路事业的全局和贷款修路行为的产出，因此当前的预算无法起到合理地规划未来、有效地配置资源的作用。除了贷款修路带来的经济性产出之外，高速公路的社会性产出无法补偿贷款修路的成本，这可能是预算目前只能“分块割据”的原因之一。尽管如此，规划公路投资的直接经济性产出，合理量化其间接的社会性产出，从而考虑综合公路运营收入和财政补助来补偿投资成本，据此进行预算管理仍然是一个值得研究的课题。运营管理单位的预算相对独立，但也是将总收入扣去运营成本之后的部分作为还贷处理，并未从收入预算着手，通盘考虑整个高速公路的战略目标。

　　(四)绩效考核中普遍缺乏预算管理。我省高速公路建设和管理单位的年度考核主要集中在对事务性工作的考核上，过分关注对工程量、办事程序和工作方法的考核，而很少涉及对预算执行情况的评价。如果将考核的重点放在办事程序和工作方法之上，被考核者就会极力追求程序的表面化和方法的设计，忽视实质性的工作效果，而预算执行者也就不会愿意根据实际执行情况与预算的差异进行分析，为考核提供相关的依据。这种重“过程”轻“结果”的做法，在“过程”和“方法”容易美化而难以核实的年终考核时刻，很容易导致被考核者以虚假的过程和方法来赢得与考核者的博弈。

　　(五)预算项目的列举不很科学，未能根据高速公路的实际，而是全面照搬财政部门预算中的科目。运营管理单位就照搬了其中绝大部分科目，如基本支出、一般公用支出和项目支出等科目，而舍弃了反映高速公路特点的一些科目，如将征收业务成本、公路养护成本、机电维护成本等内容都列为项目支出下的细目，既不利于绩效考核也不利于强化控制。

　　总而言之，我省高速公路的预算管理保留了许多计划经济的痕迹，而且在纳入部门预算管理之后弱化了根据高速公路自身特点强化控制和绩效考核等功能。因此，笔者认为，高速公路预算管理亟待转变思路，调整预算编制、执行和考核的方法。这就需要我们运用全面预算管理的方法对现行预算管理模式进行变革。

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