城市规划管理机制创新的思考和实践
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风景名胜区规划是风景名胜区保护、利用和管理的依据与手段。改革开放以来，经过近30年的广泛实践和探索，我国风景名胜区的规划水平得到了较大的提高。但是在规划实施过程中常常出现与规划初衷相背离的现象，诚然，这些问题产生的原因是多方面因素造成的，但是，规划内容和规划方法的不完善也是导致这些问题产生的直接和间接原因之一。主要反映在以下几个方面：
(1)对我国风景名胜区缺乏准确认识。习惯上将风景名胜区看作是与外国国家公园等同的概念而忽视了我国风景名胜区的特殊性;混淆风景名胜区与一般意义上旅游区的概念。
(2)在对风景名胜资源价值认识上存在一定程度的偏差，缺乏科学的资源评价体系，导致在风景资源的保护和利用过程中难以形成有效制衡保护和利用行为的客观标准。
(3)在规划内容上，技术性内容较多，政策性内容较为缺乏。
1关于风景名胜区规划的思考
风景名胜区是一个庞杂的系统，其规划方法体系的完善需要进行跨学科、多领域的综合研究，并通过规划、建设、管理实践的不断探索来完善。限于专业背景和学识积累，本文不可能提出一整套完善的方法体系，文章仅就风景名胜资源评价方法的完善、对风景名胜区系统的质、能、信息层面的控制、完善政策措施体系规划等3个方面进行探讨。2，1 创新风景名胜资源的评价方法。建立科学的资源评价体系
资源评价是风景名胜区规划的重要依据。长期以来，由于缺乏科学、客观的资源评价体系，导致评价结果难以实现其真正的目的，直接影响了规划的科学性、准确性。
正确认识风景名胜资源的价值是科学地进行资源评价的核心，“资源有价”观念的确立。从根本上改变了传统的资源价值观，打破了由于对风景名胜资源错误认识而造成的对资源评价方法创新及评价体系完善的禁锢，为建立新型的资源评价体系、增强评价结果的科学性和客观性提供了新的理论依据。目前。新的资源评价体系框架尚处于研究、探索阶段，纵观风景名胜资源评价的发展历史，期间形成了众多的学派及评价方法，分析比较各种评价方法的特点，不难发现，它们对构建新的资源评价体系均有着一定程度的借鉴和指导意义。同时又或多或少地存在某种程度的不足。
如何克服现有评价方法的缺陷，提高风景名胜资源评价的科学性和客现性，构建新型的资源评价体系，首先需要解决的问题是：在承认风景名胜资源价值的前提下，如何通过定量分析来量化资源的价值，以此形成有效制衡保护和合理利用行为的标尺。现阶段尽管对风景名胜资源的有价性形成了共识，但是对其定量核算始终囿于对资源使用价值的定性分析，按照马克思关于价值理论，使用价值的特性决定了评价根本无法达到真正的定量阶段。定量分析的结果只能是定性概括的定量表达。
通常我们认为，风景名胜资源的价值由环境价值、社会价值和经济价值3部分构成。其中，由劳动投入形成的价值是客观的、有形的，也是可以计量和相互比较的。而社会价值则不同，它无法进行计量和比较。尽管目前国内外有多种量化方法，但由于这些方法往往因为计算繁琐、适用条件限制、结果准确性不足而难于操作。
基于风景名胜资源的社会价值难予计量并难以用价格形式反映出这一事实。本文提出以替代市场评价法(间接市场评价法)来估算。即通过考察在与资源联系紧密的市场中人们所支付的价格或他们获得的利益，来间接推断出人们对资源的偏好，以此估算资源的经济价值。这一评价思路和方法完全不同于人们所习惯的一般资产评估，它既不是按有形资产也不是按无形资产评估。由于风景名胜资源价值特征主要是以满足人们的精神需要，体现着欣赏价值与文化价值，它深深地受到风景资源的知名度、稀缺性和文化内涵等因素的影响。以此为依据，可以建立较有适应性和推广意义的资源价值评价指标体系，并通过分类或分级评价来获得一个相对量，作为判断风景名胜资源价值的分级依据。
2 基于对风景名胜区系统的质、能、信息层面的控制。构建可持续发展的风景名胜区
风景名胜区是一个开放的复杂系统。根据系统论观点，任何系统都是基于物质、能量和信息的运动及其转化所固有的必然性而形成的有机整体，并通过系统中要素与环境的交互作用以及系统本身的调节作用，使系统达到某一稳定状态。风景名胜区的质量(或称“形质”)是指构成风景名胜区的景观资源、设施等;能量是指风景区内部和外在发展变化的能动力，它是无形的、连续发生的;信息指风景名胜区所具有的美学、文化和科学价值。它是无形的、抽象的，依赖质量、能量而产生，又在人的意识中可以长期独立存在的。
对风景名胜区的开发、利用过程也就是一个在质量、能量和信息层面的交换过程，三者之间形成了复杂的互动关系，风景名胜区基于自然和文化遗产的完整性顺量)、自身所具有的运动变化能力(能量)以及景观和其他综合价值的独特性(信息)来吸引游人来进行风景旅游，实现其社会价值和经济价值，游人的游览过程也是游人与风景区进行信息交换的过程，游人在得到精神感受的同时会对风景名胜区所具有的优秀品质进行传播，增强其外部信息，又会吸引更多的游人来参观，创造更大的经济价值。但大量游人的涌入，必然对风景区产生使用和消费的冲击和压力。这些需求又通过计划或市场吸纳了资金进行建设(能量输入)。能量结合物资的输入就必然会干扰风景区原有的运动方式，并对原有的形质发生大规模的改变，这种改变会损坏风景区的质量f完整性)，进而降低风景区的信誉(真实性)，环境价值的破坏将直接导致社会价值的流失或毁灭。
基于上述分析，对风景名胜区能量输入(开发利用)的度的把握至关重要，“度”的失衡将不利于旅游业的发展，也会对风景名胜区的合理建设形成阻碍。目前，国际上有一种观点，将环境和景观看作是有价值的资源，并把环境、景观的消耗与破坏通过价值量化计入经济核算成本。这是一种全新的经济观念。它实际上溶合了生态、环境等学科的成果，受到越来越多国家的重视。此外，在风景名胜区保护与开发评价、论证和规划中应引入可持续旅游发展的评估机制，以对风景名胜区的发展状况作出准确的判断，为规划提供依据。
3 强化政策措施体系规划。保障规划的实施
政策体系是实施规划的具体手段，在风景名胜区规划中制定相应的政策措施是规划的一项重要内容。其基本目标主要包括3个方面：依靠政府通过行政、经济等杠杆来进行宏观调控，实现资源的最优配置;通过政府协调各种关系解决不同利益主体之间的利益冲突;依靠政府的政策支持实施其发展战略。
政策措施体系规划的制定应包括两个层面的内容：针对风景名胜区自身的政策措施、针对风景名胜区与外部环境之间关系协调的政策措施。前者主要是依据风景名胜区在自身发展过程中存在的问题，制定相应的政策措施，以化解矛盾、保证风景名胜区沿着良性的轨道发展，比如风景名胜区管理机构的健全问题、风景名胜区管理权和经营权之间关系明晰的问题、风景名胜区投资渠道扩大的问题等;后者主要是协调风景区与外部支撑系统之间的关系。比如，如何妥善处理好风景名胜区与自然保护区、森林公园等其他类型保护区之间的关系、如何加强部门合作和地区协作等。
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