城乡规划师|空间规划体系下对国土空间整治与生态修复的思考(荐读)
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导读
建设美丽中国，离不开生态文明。自党的十八大首次把生态文明建设作为中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局以来，良好生态环境是最普惠的民生福祉这一理念逐步被人们所认同。党的十九大将坚持人与自然和谐共生纳入新时代发展中国特色社会主义的总体方略，“绿水青山就是金山银山”已写入党章，第十三届全国人民代表大会把建设“美丽中国”和生态文明写入宪法。生态文明建设由此被提高到空前的历史高度和战略地位。
全面推进国土综合整治，加快修复国土功能，提高国土开发利用质量和效益，已然是统筹推进现代化建设、生态文明建设、乡村振兴和城乡融合的综合平台和重要抓手。在新时期空间规划的体系下，国家对国土综合整治与生态修复工作赋予了更高的使命。
国地科技副总裁刘娜在国地机构2019年度春季技术交流会上以《空间规划体系下对国土空间整治与生态修复的思考》为题，从国土空间整治与生态修复的战略定位、历史演变历程、整治与生态修复的关系及工程类型划分等几个方面，与大家进行了交流分享。
一、国土空间整治与生态修复的定位
2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计”、“人与自然和谐共生、两山理论、山水林田湖草是一个生命共同体，是生态文明思想的核心。”国土是生态文明建设的空间载体，在人类社会发展的需求与资源有限供给这对永恒的话题前，国土空间整治与生态修复必然成为推进生态文明建设、实现乡村振兴战略目标的重大举措，已上升为国家战略工程。
2019年中央1号文的多项工作跟国土空间整治与生态修复密切相关，如：主攻深度贫困地区，重大工程建设继续向深度贫困地区倾斜;严守18亿亩耕地红线，全面落实永久基本农田保护制度;完成高标准农田建设任务;加强农村污染治理和生态环境保护，统筹推进山水林田湖草系统治理。1号文的发布再一次明确了新时期对国土整治与生态修复的要求和目标。
二、国土空间整治与生态修复的现状基础
1、国土空间整治的发展历程
在国家政策的指引下，国土空间整治从1980年代中后期强调保护耕地到今天建设生态文明，大致经历三个发展阶段。
(1)1986年-2003年，以耕地保护为导向的国土空间整治。
1986年国家出台《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》(中发〔1986〕7号)、《全国土地开发整理规划 (2001 ~2010 年)》 (国土资发 〔2003〕 69 号)等文件，明确以切实保护耕地为目标，从“制止乱占耕地”“加强土地管理”和“推进土地开发整理”等方面入手，明确珍惜和合理利用每寸土地。广东省结合省内实际情况，相应颁布了《广东省非农业建设占用耕地缴纳垦复基金办法》、《广东省土地管理实施办法》(1997修订)、《广东省基本农田保护区管理条例》(2002年4月1日生效)等文件。
(2)2006年-2011年，以建设用地、园地、山坡地整治为重点的国土空间整治。
国家出台《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)等指导性文件，旨在通过建设用地增减挂钩和土地复垦的方式，实现对建设用地、园地、山坡地的综合整治，同时实现保护耕地和节约用地的目的，有效缓解人地矛盾和改善城乡人居生态环境。广东省以“以节促用，保证耕地数量”为目标，颁布了《广东省城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作管理办法(试行)》(粤国土资发〔2006〕179号)、《关于做好利用园地山坡地补充耕地有关工作的通知》(粤国土资办公发〔2008〕106号)等文件，促进国土空间的整治。
(3)2011年以来，以高标农田、矿山生态治理、海洋生态保护、拆旧复垦为重点的国土空间整治。
2012年广东省委政府颁布《广东省高标准基本农田建设实施方案》(粤府办〔2012〕75号)，明确以建设旱涝保收的高标准基本农田为全省土地整治工作的核心任务。2016年，按照国家生态文明建设部署，扩展至矿山地质的环境恢复、土壤污染防治，广东省相继出台《广东省矿山地质环境保护与治理规划(2015-2020年)》《广东省矿产资源总体规划(2016-2020年)》和《广东省土壤污染防治行动计划实施方案》等规划，指导相关工作开展。同期，广东省实施海洋经济发展战略，明确以海洋主体功能区规划为引领，出台《广东省海洋生态红线》《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》和《广东省海洋生态环境保护规划(2017-2020年)》等多项规划，推进海岸带的保护利用。
2017年，为落实国家提出的耕地数量与质量并重的要求，广东省在推进高标准农田建设的同时，开展了地提质改造、垦造水田等专项整治工作，提升耕地质量，优化农业生产结构和区域布局。2018年，响应中央提出的乡村振兴战略，全面推进农村拆旧复垦，制定了《广东省全面推进拆旧复垦促进美丽乡村建设工作方案(试行)》(粤府函〔2018〕19号)和《广东省农村建设用地拆旧复垦管理办法(试行)》(粤自然资规字〔2018〕2号)，探索拆旧复垦助推精准脱贫，促进美丽乡村建设。
2、国土空间整治的发展特点
国土整治近40年的发展，经历了几个阶段，各阶段中涉及的细分类型，并不完全是替代关系。应分两种，一种是根据不同发展时期赋予了新的身份，如原来的基本农田整理到高标准农田建设，另一种是将各个阶段产生的新型整治措施予以延续，继续发挥其在改善生态环境、集约节约用地方面的作用。
在国土整治由自发、无序、无稳定投入向有组织、有规范、有稳定投入转变，实施规模不断扩大、对经济社会发展支撑保障作用日益显化的过程中，国土整治的整治类型、整治对象、整治目标也在发生变化：整治类型由单一的工程型向多样性、综合型发展;整治对象由单要素向全要素整合、整治目标由单纯的保证数量向数量、质量、生态“三位一体”发展。
3、当前国土空间整治存在的问题
国土空间整治修复是一个复杂的系统性工程，涉及自然、社会、经济、工程等诸多方面，虽然在政策和项目落实方面已有一些研究和探索，但仍存在以下几方面的问题：
(1)部门协同难度大且项目碎片化。
国土空间整治修复涉及领域广，部门多，包括国土、农业、林业、水利、海洋、交通、城建、财政等多部门，容易出现整治修复项目碎片化和多头管理，统筹协调工作难度大。如目前的整治项目大多数以单项目的为主，项目实施时序往往不统一，形不成整体统筹综合治理效果。
(2)项目资金来源单一且规模有限。
现有的整治修复项目的资金通常以省级财政支持为主，地方财政配套少、企业参与不足。近几年虽有探索PPP和EPC模式，但相应的制度建设不健全，影响了社会资金的参与性。
(3)工程技术手段相对传统，难以体现绿色生态整治。
规划设计理念传统，工程施工工艺落后，仍存在大量使用钢筋混凝土、实心砖等硬化材料，对生物环境产生较大负面影响，隔离了生物之间的联系，导致生态环境的自我修复能力降低和生态系统结构趋于简化。
三、国土空间生态修复与空间规划关系
国土空间规划是空间发展和空间治理的工具，它注重目标导向、问题导向和运行导向，国土空间整治与生态修复是规划实施落地的最后一步，是空间规划体系中不可或缺的重要组成部分;而国土整治与生态修复支撑空间规划, 是综合各类规划意图的实施平台。在土地权属调整、开发整理复垦、综合整治的基础上，进一步强化规划引导、空间优化、要素流动、动态实施和政策保障，开展“山、水、林、田、湖、草”全要素整治，优化生产、生活、生态空间格局。
以德国土地整治为例，土地整治在整个空间规划体系中定位为综合型实施规划，是土地产权调整、道路建设、生态景观维护、土壤改良等土地利用活动的必备环节，是规划实施落地的最后一步，也是空间规划体系不可或缺的重要组成。从某种角度来说，德国最基层的地方规划就是城市更新和乡村整治的综合型土地整治规划。
四、国土空间整治与生态修复之间的关系
1、两者互依互进、目标一致
国土整治主要针对空间格局失序、利用效率低下的问题开展整治;生态修复主要针对结构调整、功能受损的生态系统进行修复;两者互为依存，相互促进。两者目标均是优化空间结构和增加优质生态产品供给，满足人民群众对良好生态环境的新期待，提升人民群众获得感和幸福感。
2、两者实施理念相同
国土空间整治与生态修复均以尊重自然规律为基本的原则，以“山水林田湖是一个生命共同体”的重要理念指导开展工作，充分集成整合资金政策，对山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游进行整体保护、系统修复、综合治理，真正改变治山、治水、护田各自为战的工作格局。
无论是国土整治还是生态修复都是短期内改变生态系统结构和过程的人为干扰活动，都或多或少有工程措施，这些工程措施要以生态系统结构的合理性、功能的良好性和生态过程的完整性为导向，在适当工程介入后，以生态措施和自然恢复为主。
3、两者实施思路相同
立足于整体保护、系统修复和综合治理，着眼于生态系统良好的结构、功能和过程，研究分析生态系统演变规律、识别主要问题;开展资源环境承载力和生态系统服务评价，按照“山水林田湖草生命共同体”的要求，提出国土整治与生态修复的重点区域、目标任务、重大工程布局、实施机制和差别化对策建议，实现点、线、面整治修复的叠加效应。
五、国土空间整治与生态修复的工程类型
国土空间整治与生态修复是一项系统工程，涵盖范围包括土地、矿山和海域。在新时期生态文明建设的大背景下，以空间规划中功能区划分的框架为基础，国土空间整治与生态修复的工程类型可按行政区域内不同的功能区特点，确定不同的整治与生态修复的类型。
以广东省为例，广东省委省政府在粤港澳大湾区的背景下提出了“一核一带一区”的发展新格局，即将区域发展格局明确为三大板块：推动珠三角核心区优化发展;把粤东、粤西打造成新增长极，与珠三角城市串珠成链形成沿海经济带;把粤北山区建设成为生态发展区，以生态优先和绿色发展为引领，在高水平保护中实现高质量发展。以这“3个一”为目标，将国土综合整治与生态修复以块状和带状的划分方式落实到空间规划体系中，使规划实施落地。如：在珠三角核心区可以土地综合整治为主要类型实施，沿海经济带则以海岸带或海湾治理等海洋生态修复工程为主，以生态发展区定位的粤北山区可着重从矿山的生态修复或山水林田湖草综合修复治理进行工程布置和实施。
六、我们可以做什么
国地作为一家科技型企业，始终以致力空间资源优化，共筑人类理想家园为理念，在专题研究、资源调查、专项规划、工程设计及工程实施管理等方面拥有多学科的知识储备和专业的实施团队。面对新时期的新要求，国地科技已做好充分准备，专业服务于国土空间综合整治与生态修复领域!
作为从事该行业的“自然资源美容师”，除了要提升常规的专业技能外，还应按照国家对国土空间生态修复的基本要求，将国土综合整治、矿山修复治理、海洋带生态修复及山水林田湖草综合治理等领域进行技术提升和创新，为实现新时期对国土整治与生态修复的目标做出应有的贡献。
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