城乡规划师|“一传到底”还是“市区协同”： 国土空间规划分级传导的昆明初探
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自中央2013年在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出了“空间规划体系”概念以来，国家层面不断出台多项政策文件推进空间规划体系重构，各地方也陆续通过各类试点工作积累了一定的地方经验。从目前探索的方向来看大多关注国土空间规划体系本身如何构建，而对地方不同层级国土空间规划之间，尤其是国土空间总体规划-控规之间的传导内容及机制并没有统一的可借鉴经验。在“多规合一”之后，传统城市总体规划与下层次控制性详细规划之间的关系将要面临国土空间总体规划-控规传导关系的重构。在此背景下，本文聚焦地方事权下的国土空间规划分级传导机制，尤其是国土空间规划-控规传导路径，希望结合昆明国土空间规划以及控规编制过程中的一些实践及思考进行地方初步探索。
昆明国土空间规划体系构建
1、范围界定
昆明市域辽阔达2.1万平方公里，行政管辖事权层级多而复杂，不同事权下构建的空间规划体系略有差异。本文主要讨论“市级国土空间总体规划-市辖区分区规划-控规”的传导。
2、昆明国土空间规划分级
结合目前的探索及实践，昆明市辖区范围试图纵向传导“国家级国土空间规划-省级国土空间规划-市级国土空间总体规划”，构建“分区规划-单元空间规划”的国土空间规划体系，横向构建“国土空间规划+专项规划+实施规划”“三类”规划体系。其中地方事权下的昆明国土空间规划主要构建“市级-区级-单元级” 三级规划体系，各级作用及重点不同。
昆明国土空间规划体系示意图
昆明市级国土空间总体规划重点落实国家和省级战略要求，充分结合城市总体规划试点城市、土地利用总体规划试点城市“双试点”要求及新时期市县国土空间规划编制要求，融合多规，重点对应市级以上事权，突出“定位、结构、规模、底线”管控。
分区规划/县级国土空间总体规划起到“承上启下”的作用，“承上”体现为严格传导落实“三线”管控;细化落实功能布局、重大基础设施部署;分解落实重要管控指标;在“三线”基础上划定城镇规模边界，分期引导和管控城市建设用地集中集约开发。“启下”体现为划定空间单元，并针对下一层次空间单元提出细化管控要求，明确区级 “六线”内容，为市级国土空间规划内容传导至控规层面奠定基础。
单元规划进一步具体落实管控要求，明确用地性质、开发强度、生态管控、耕地管控、产业发展正负面清单等相关要求。单元规划既可以是针对城镇发展区域的单元控规，也可以是针对生态或农业发展核心区域的生态单元详细规划、农业单元详细规划或功能复合地区的单元详细规划。本文取城镇发展地区兼具生态功能的复合型单元控规为研究对象。
昆明国土空间规划传导路径
昆明市国土空间规划(市辖区范围)“市级-区级-单元级”三级传导主要通过指标管控、空间管控及功能管控三大抓手，“刚性管控”+“弹性管控”两条路径进行空间规划传导和实现。功能管控主要体现为从“城市发展定位-区级发展定位-功能分区-用地性质”的传导。指标管控主要体现为重点监管指标的分解传导和核心发展指标的分解落实及反馈，一方面突出刚性传导，另一方面突出动态弹性监管和调整。空间管控主要体现为生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、城市“六线”的刚性传导及其他市级事权管控边界(城镇开发边界、生态控制线)“市区协同”划定，最终衔接落实到具体控规方案中。
昆明国土空间规划分级传导路径示意图
分级传导实证分析
本次研究对象为昆明“市级-区级-单元级”三个层级的国土空间规划传导研究。市级国土空间规划层面研究对象选取昆明市国土空间规划市辖区层次(不含外围县)。区级国土空间规划层面研究对象选取昆明市盘龙区国土空间规划，研究范围886平方公里，分解为12个空间单元(城市功能单元6个、混合功能单元2个、生态功能单元4个，无农业功能单元)。单元级国土空间规划层面研究对象选取昆明市盘龙区九龙湾单元控规，属于混合功能单元，兼具城镇发展及生态保护的功能，研究范围22.9平方公里。
昆明市(市辖区)-盘龙区-九龙湾单元位置示意图
“市-区”规划传导
1、功能传导
昆明市级国土空间总体规划围绕“世界春城花都、历史文化名城、中国健康之城”三大城市品牌，建设“辐射南亚东南亚的区域性国际中心城市”的总体发展定位下，进一步明确盘龙区作为昆明主城组成部分，重点承载经济贸易、科技创新、金融服务、人文交流、康养旅游中心和国际综合枢纽功能，注重城市品质的提升和公共服务的优化。
盘龙区国土空间规划积极响应昆明总体发展定位及对本区发展要求，打造“健康宜居示范区、国际商务、总部经济、生物科创、旅游康养、人文交流重要功能区”，并将承担功能落实到具体空间。
盘龙区战略指引图
2、指标传导
昆明市级国土空间规划建立“重点监管指标+核心发展指标”两类指标体系。重点监管指标为各类自然资源约束性指标及建设用地集约节约利用指标，对应国家管控事权，为刚性传导内容;核心发展指标为核心功能的细化。
盘龙区国土空间规划将市级重点监管指标严格分解落实，并纳入区政府及部门考核;结合自身功能定位，选取部分指标并补充特色指标构成区级核心发展指标，纳入国民经济五年规划。由此，区级构建“重点监管+核心发展+特色发展”指标体系。
表 市-区重点监管指标传导落实表 市-区核心发展指标传导落实
3、空间传导
昆明市级国土空间规划在“双评价” 基础上，确定昆明国土空间保护、开发、利用、修复、治理总体格局，构建多中心、网络化、组团式、集约型的城乡国土空间格局，统筹优化划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三线”及城市“六线”，明确管控要求。统筹安排市域交通等基础设施布局和廊道控制要求，明确重要交通枢纽地区选址预控和轨道交通走向。
盘龙区国土空间规划严格落实“三线”及市级“六线”，进一步深化划定区级“六线”;空间上落实区域交通设施安排，预留通廊;结合生态保护要求及集约利用土地要求，在生态保护红线的基础上，划定生态控制线，提出管控要求;结合分解建设用地指标及区发展诉求，在开发边界内划定城镇规模边界(即建设用地范围)，引导城镇集聚发展。
“区-单元”规划传导
以单元空间作为“区-单元”空间规划传导的载体，构建覆盖全域的主导功能分区，并从土地用途、发展指标、产业准入名录多个方面提出单元管控要求。
1、功能传导
区级国土空间规划以用途管制方式实现功能分区与传导，构建生态、农业、城镇“三大类”，并对应细化为基本农田集中区、乡村振兴区、休闲游憩区、生态保护区、农林复合区及居住生活区、公共服务设施区、商业办公区、工业仓储区、公用基础设施区、大健康产业区“十一中类”。
在盘龙区国土空间规划中明确了九龙湾单元空间以大健康产业功能及居住生活功能为主导，兼具生态保护及休闲游憩功能，并对相应的土地用途提出了管控要求。
2、指标传导
九龙湾单元控规中按照区级国土空间规划单元管控提出的建设用地占比、健康产业用地占比、人均绿地指标、公共服务配套标准、开发强度、人均设施指标等相关量化管控指标要求进行细化和落实。
3、空间传导及反馈
九龙湾单元控规严格落实管控“三线”及城市“六线”内容，落实生态控制线管控要求，保障相应基础设施、公共服务设施配套落地。同时，建立国土空间总体规划地方事权调整机制，结合控规编制方案，充分考虑地方发展诉求，在不触碰底线的情况下，以区级城镇规模边界的建设规模为“天花板”，进一步深化细化，结合具体发展诉求优化城镇规模边界(城镇集中建设区)及生态控制线范围，实现国土空间资源的有序高效利用。九龙湾单元通过单元控规研究，将建设用地面积从区级城镇规模边界226公顷缩减为201公顷。
规划传导的思考
昆明市国土空间总体规划、区级国土空间规划及局部地区控规正在同步编制或升级，规划分级传导探索也处于进展中。本文试图结合昆明近期开展的国土空间规划相关工作，初步研究构建昆明国土空间规划体系，重点探索“市级-区级-单元级”国土空间规划传导路径。结合实践发现在“市-区-单元”三级国土空间规划同步推进的过程中，自上而下的刚性传导必须重视，但同时，在地方管控事权范畴内，适当的“市区协同”和自下而上的反馈机制建立也显得非常重要，是保障规划符合地方发展诉求的重要手段。
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