城乡规划师|践行“两山”理论，助力流域治理
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引言
国内流域治理从上世纪末开始逐渐展开，主要包括70年代开始以河流和湖泊治污为重点的水系治理，以及80年代开始以水土保持为主的小流域治理。
由于流域治理类项目多属于公益性或准公益性项目，基本由政府直接出资或成立水投企业完成资金筹措。新时期，随着生态文明建设对流域治理工作要求的提升，流域治理也向着“项目综合化、要素系统化、范围扩大化”趋势转变，包括引入山水林田湖草综合治理概念，以及“上下游、干支流、左右岸”的系统治理思路。新的要求也带来了投资规模的逐年扩大，据有关机构统计，每公里河流治理费用约5000—8000万元;由于庞大的资金投入，政府也开始在单个项目和部分河段引入社会资本，采用包括PPP模式在内的多种合作方式。
在此背景下，开始于2016年的永定河生态修复和综合治理工程，在政企合作开展流域协同机制方面进行了重大突破，首次采取了“投资主体一体化带动流域治理一体化”的新模式，这个模式是应对政府财力有限，同时耗资需求巨大这一现实矛盾，为保障治河资金的持续投入，实现永定河持续治理的关键之举，也是我国流域治理和生态修复领域中，以整个流域为尺度，以一个公司为主体，引入市场化机制的重大制度探索和创新，具有重要的示范意义。
一、项目背景
永定河是北京城的“母亲河”，绵延近800公里长，流经内蒙、山西、河北、北京和天津五个省(市)，是京津冀地区重要的生态廊道、水源涵养区和生态屏障。约4.7万平方公里流域也是华北地区脱贫攻坚、产业转型和城市功能提升的重点区域。上世纪60年代以来，随着永定河流域开发建设程度日益加大，河道生态系统退化、水资源过度开采、河道干涸断流、水质污染和堤防安全隐患等问题逐渐显现和恶化。
永定河治理前的主要问题和河道断流情况
早在2015年，《京津冀协同发展规划纲要》就提出包括永定河在内的“六河五湖”生态治理与修复要求，永定河治理也成为了京津冀协同发展在生态文明领域率先实现突破的着力点。2016年12月，国家发展改革委、水利部、国家林业局联合印发《永定河综合治理与生态修复总体方案》，提出了“流动的河、绿色的河、清洁的河、安全的河”的四河治理目标，制定了水量配置、节水改造、河道整治、河流生态廊道、数字化管理能力等近80项工程，近370亿投资预算。
永定河总体方案确定的“四河”治理目标
经过近些年持续的投入和工程建设，2020年5月13日，随着北京—廊坊段25年来首次通水，永定河实现了全线通水，一条流动的河流绿色生态廊道逐渐恢复了往日的生机。治理成效斐然离不开上下游多项治理和生态修复工程整体统筹和有序推进，以及新技术和新方法的运用。其背后“看不见”的推手是市场化为主导的协同治理机制，在流域治理过程中发挥了至关重要的作用，更值得我们关注和总结。
二、以市场化为主导的流域协同治理机制
永定河协同治理机制有三个方面的特点：
一是治理新主体。永定河治理不再和以往的治水项目由政府全权负责，也不是各类PPP项目的组合。而是由京津冀晋四省(市)人民政府联合战略投资方中交集团，共同出资组建永定河流域投资有限公司(以下简称流域公司)，由流域公司负责流域各类治理项目的总体实施。
流域公司组织架构与主要职责示意图
二是资金平衡新任务。流域公司除了负责大部分治理项目的实施，还要兼顾好投融资运作，筹集资金并统筹使用，以保障永定河综合治理与生态修复的资金长期持续投入。
三是资源经营转化新路径。作为资金平衡的重要方式，流域公司被授予了管理运营流域内特定工程和相关资产的权利，重点包括沿线水资源、土地资源、生态资源的经营开发。流域公司必须全面辨别沿线各类资源价值，积极探索一条“绿水青山向金山银山”转化路径。
综合以上，以河流生态廊道为纽带，以沿线资源价值提升与兑现为抓手，以流域公司为平台，提升社会资本参与程度，建立政企协同治理的运行机制，促进流域上下游各类要素的流动，构建起流域生态命运和利益共同体，是我们对永定河模式的总体认识。
以流域治理带动沿线资源升值，促进上下游要素流动示意图
三、实施方案编制难点及应对
应对新模式和新要求，受流域公司委托，以中规院北京公司为技术总牵头，开展了《永定河综合治理和生态修复实施方案》的编制工作。从编制技术角度，有三个难点问题必须应对和回答：
01实施方案与资金平衡目标的紧密衔接
实施方案编制核心目标是为了资金保障，重在算账。应对这个问题，我们以区县为资金平衡单元，制定“资源摸底——资产运营——资金测算”的技术思路。重点在流域治理项目体系之外，以土地资源和生态资源开发经营为重点，制定了一套资金平衡类项目库，明晰时间表、路线图、责任人等，实现资金平衡类项目与治理类项目时序和空间的匹配。
永定河综合治理与生态修复分省市投资情况
资金平衡逻辑与资金平衡项目体系构建
02明晰政府企业合作机制
单靠一个新成立的公司来统筹四个省市和50多个县级政府实施流域治理工程，难度非常大，如何形成政府企业合作机制非常关键。方案首先强调流域治理部省领导小组自上而下统筹协调的作用;二是充分利用流域公司平台作用，自下而上组成政企联合体，提供双方充分沟通协商，将资金平衡类项目纳入到政府规划和年度建设计划;三是根据项目类型，制定不同的政府企业合作模式。后期，流域公司陆续和地方政府签订了合作框架，明确项目实施中各方责权、分工以及利益分配等框架性内容。
03补偿机制和政策体系的设计
由于流域公司处于初创期，自有资金非常有限，再投入大量财力到资金平衡类项目困难很大。基于治理工作的公益性属性，制定一套合理的补偿政策体系就显得非常关键。实施方案重点梳理了部门政策、地方政策、行业政策和试点政策等，涵盖土地、林业、农业、文化旅游及投融资、税收以及各地相关产业政策，形成永定河补偿政策体系。并着重从社会资本参与资源开发的角度，确定各类支持政策的重点突破方向。
社会资本参与土地整治收益模式分析
四、实施方案编制内容
基于以上难点及其对策的分析，我们从“资源评价、资产转化、资本形成”三个层面确定实施方案的技术路线、总体思路和内容重点。
01以资源调查评价为基础 —— 理资源、辨方向、定格局
首先系统梳理和评价流域内的土地资源和生态资源，包括与资源利用相关的规划及政策，完成永定河流域土地、农业、林业、文化旅游、绿色能源等资源资产调查和评估报告。如在土地资源上，我们重点分析各个市县土地开发和综合整治的潜力，尤其是已列入政府土地规划和年度土地整治计划的项目，进行价值遴选。
在此基础上，研究制定各类资源的开发模式，包括指标交易、专项资金奖补、农林产品收益、股权投资收益等多种方式。并进一步筛选出政策允许、合法合规、有转化条件、操作程序清晰的资源要素，这部分工作也成为后期资金平衡类项目策划的重要前提。
为了流域资源的整体统筹运营，明晰各类资源要素利用方向和格局非常关键。如在土地资源格局上，我们根据永定河下上游、左右岸资源禀赋的评价，制定了不同地区，流域公司参与土地开发和整治的项目类型。如在下游洪泛区，建议结合河道整治和滞洪区调整，重点进行河流廊道内及两侧土地整治;在北京、天津、张家口等重要城市的外围地区，建议参与城市郊野河流游憩廊道建设;而在上游山区，结合农业节水改造和水源涵养恢复工程的建设，更多应参与农用地整治和生态修复类工程。
流域上下游差异化的土地资源利用模式
02资产转化方式的保障 —— 谋划资产项目、理清资产边界、明确责权分工
实施方案从支持地方政府发展目标的实现和促进沿线资源高质量利用角度，确定了“绿色纽带、游憩廊道、千里画卷”的总体目标愿景。落实到“生态治理、土地资源、生态资源利用、文化遗产、数字化管理”等五个方面任务，并进一步细化为33项子任务，统一整合到“生态治理类”和“资金平衡类”两大项目库，进行时序和空间位置的匹配。
围绕项目库，明晰各类资源的运营权和管理权边界。在永定河河流廊道两侧，以行政村村域为单位，划定永定河生态廊道保护和建设范围，并将其纳入市县国土空间规划中进行统一管理，同时也作为流域公司优先参与土地整治和开发的重点地区。
为了理清政府与企业责权，我们制定了项目开发中“指导、协调、实施”三层级架构。尤其是在实施层面，确定了各市县为责任主体，流域公司为实施主体，共同推进项目实施并接受考核的协同关系，形成稳定和清晰的政企合作机制。
03资本形成机制的设计 —— 定运营、测资金、定政策
围绕近期短名单项目，进一步明确操作模式、运营流程和资金测算方案。如在土地整治方面，制定土地整治收益流程和多主体分工机制。在农业、林业、文旅、绿色能源、水资源等生态资源类项目中，根据资源开发和收益获取方式，“量身定制”不同生态资源价值转化路径。在投资收益测算上，实现了沿线城市 “一地一策”的资金平衡目标。
土地整理项目运营流程与操作要点
“一地一策”资源利用方式与收益情况概况
04制定资产转化的各类支撑政策
最后也是最为务实的，就是制定资产转化的各类支撑政策。以土地资源为例，由于河流生态治理和廊道建设带来了河道两侧土地的升值，通过提取一定比例的土地增值收入作为治理河道和生态修复的资金。参考北京市绿化隔离地区管理相关政策，实施方案提出在河流沿线，可利用一定比例用地进行旅游、康养、体育、设施农业等产业开发，参与河流治理的流域公司具有优先开发权等相应支撑政策。
五、项目体会
通过此次“以市场化方式为主导，以投资公司为平台，支撑公益性和准公益性项目建设”的实施方案的编制实践，我们深刻感受到有三个方面的转变：
一是规划视角的转变。挖掘资源价值，以针对不同资源向资产、资本转化的路径设计为根本，由传统空间视角向“资源—资产—资本”运营视角转变，是落实“两山理论”的重要转变。
二是规划方法的转变。实施方案在规划方法上更加关注操作性，尤其是“规划—项目落地—运营组织—盈利模式”全流程设计，其中应重点强化资源定价、产权和使用权界定、政企合作机制、补偿政策等核心内容，也是实施方案满足企业实操性和资金风险控制要求的关键。
三是规划师角色转变。当有多个主体出现时，在规划中要着力寻找各方利益的契合点，而方案的编制过程，往往就是繁琐细致的对接和谈判过程。在这个项目中，规划师由“蓝图绘制者”角色向“规划咨询顾问”角色的转变，让我们感受到现阶段利益主体日趋复杂的背景下，在“协商”中做规划将成为常态，规划师应具有组织、参与和引导各方利益的综合谈判能力。
永定河流域综合治理和生态修复工作仍将是一个长期艰巨的工作，实施方案还将不断面临实践检验。我们会继续跟踪，探索经验。
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