城乡规划师|地勘改革到底怎么办?怎么改?

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今年2月14号，中央通过了《关于深化事业单位改革试点工作的指导意见》，按照要求，2020年底事业单位必须改革完毕。2020年已过大半，距离最后期限仅剩不到2个月时间。

2019年，除吉林、江苏、内蒙古等3个省份外，全国地勘单位分类改革的阶段性任务基本完成(据《2019年度全国地质勘查行业发展报告》)。当前重要关头碰巧遇上疫情，企业化改革难度增大，可能这也是一些省份的改革方案迟迟未公布的原因。

自然资源部研究人员根据对地勘单位改革的一系列分析，总结出没能完全解决的问题：

商业性地质工作市场运行尚不健全;

地勘行业现代企业制度还未完全建立;

要素市场化配置还存在差距。

一、地勘行业市场化改革进程回顾

我国改革开放近四十年来，随着经济、政治、社会等各项改革的不断深入，地勘单位改革也在不断推进，从1979年的专业化改组到现在的事企分离，从“一业为主、多种经营”到“戴事业帽子、走企业路子”，每一次改革都赋予了时代特征，尽管由于改革措施不完善、政策不配套，改革目标未完全实现，但是在不同时期对地勘经济发展都起到了积极作用。

1.1改革起步与推动(1979—1992)

1979

全国地质局长会议在北京召开，会议确立了“地质—找矿为中心”的工作方针，并第一次提出“按专业化分工原则改组地质队伍”，这是最初的改革尝试。

1982

原地质部增加了对矿产资源开发利用的监管职能，更名为地质矿产部，开始主导我国地质工作体制机制与市场化改革。

1985

地质矿产部先后发布《关于简政放权、搞活地质队的暂行规定》和《关于改进地质工作计划体制的若干暂行规定》，提出“一业为主、多种经营”的改革方向。

1987

印发《地质工作体制改革总体构想纲要》，对1986年初部党组提出的“三化”改革进行了明确：“逐步实现部分地质工作成果商品化、地质勘查单位企业化或经营管理企业化、部分地质队伍社会化”。

孙大光(1917-2005)原地质矿产部党组书记、部长倡导并确立了“以地质找矿为中心”的地质工作指导思想，在任期出台或启动《关于简政放权、搞活地质队的暂行规定》、《地质工作体制改革总体构想纲要(讨论稿)》

1.2市场格局初形成(1979—1992)

1993

中编办、地质矿产部发布《地方地质勘查主管部门机构改革方案》，重点推动行政管理与地质勘查开发经营管理及队伍管理分开。

1998

国务院出台矿产资源勘查、开采登记和矿业权转让管理等行政法规，逐步实现矿产资源从计划管理向市场配置方式转变。

1999

撤销地质矿产部组建国土资源部后，国务院办公厅发布《地质勘查队伍管理体制改革方案》，推动公益性和商业性地勘队伍分开建设。这一时期地勘单位企业化进程加快，油气勘探开发单位全面转企，原由国家各部门管理的地勘队伍逐步移交地方，实行属地化管理、企业化经营。

2000

国务院办公厅和国土资源部相继出台配套政策，重点推动公益性、商业性地质工作分开，国家财政不再拨付用于开展商业性地质工作的经费，对企业化的地勘单位，国家不再下达工作任务。

经过一系列改革，关于地勘行业的政府、企业、市场关系逐步厘清，公益性、商业性地质工作分开，地勘队伍企业化和矿业权配置市场化的格局基本形成。

1.3市场运转有序(2003-2010)

2003

国务院办公厅发布《关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》。国家财政不再拨付用于开展商业性地质工作的经费;对于企业化的地勘单位，国家不再下达地质工作任务，只能通过按市场规划、以市场竞争方式生存和发展。

2006

国务院发布《关于加强地质工作的决定》，提出要“深化体制改革，大力推进地质勘查管理体制和运行机制转变，加快构建与社会主义市场经济体制相适应的地质工作体系”。

2010

原国土资源部出台《关于促进国有地勘单位改革发展的指导意见》，对已经转制为企业或积极推进企业化改革的国有地勘单位给予政策支持，加强收入分配制度、人事制度、产权制度、法人资本运作等方面的改革，一方面建实建强地方公益性地质队伍，另一方面做大做强地勘企业，推进现代企业制度的建立。

这一机制在2011年国务院推行的找矿突破战略行动中发挥了重要作用，形成了多渠道资金投入、多元主体参与的地质找矿格局，也带动了矿业权管理制度改革和矿业权交易市场体系的建设完善。

1.4市场体系建立(2011以来)

这一阶段虽然没有专门针对地勘行业改革的文件出台，但是改革力度未减。经过一系列的制度改革和建设，地勘行业市场运行环境进一步改善，地质工作市场体系基本建立。

2011

按照《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，持续推进国有地勘单位分类改革，按照社会功能将国有地勘单位进一步划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，拉开了地勘单位分类改革的序幕。

重点对矿业权出让制度、矿产资源储量制度、地质勘查资质管理制度和监管制度等进行了修改完善。

此轮分类改革，存在几大问题：

一是公益性事业单位偏多。

从各省(自治区、直辖市)已批复文件的情况看，地勘单位多以公益类为主。据统计，在已完成的407家地勘单位分类中(不含陕西省所属地勘单位)，划分为公益类的比例高达93%，其中：公益一类124家，占总量的30.5%;公益二类有257家，占总量的63.1%;生产经营类13家，占总量的3.2%。

二是事业单位分类标准尺度把握不一致。

大部分省(自治区、直辖市)地勘单位类别的选择基本上是按照“自愿站队”的原则进行的。

三是相关配套政策没有跟上。

从目前掌握的情况来看，除安徽省专门出台了相关配套政策外,其余各省(自治区、直辖市)对公益一类事业单位与公益二类事业单位在财政保障等政策方面并没有什么差别。

我国地勘行业市场化改革大事记：

二、影响地勘行业市场化改革深化主要问题

2.1商业性地质工作市场运行尚不健全

公益性与商业性地质工作分开，是地勘队伍企业化、地勘工作市场化运行的基础。由于对公益性与商业性本身的认识与界定存在一定的问题，加上几十年来形成的地质工作格局，公益性质的地勘单位因惯性驱使并没能完全从商业性地质作中抽身。实施找矿突破战略行动以来，虽形成了多元主体和多资金渠道投入的地质找矿态势，但公商混行、政资不分、事企不分局面没有根本改变。本应承担行政职能与公益职能的事业单位承担了大量应该由市场主体承担的工作，而企业性质的地勘单位又通过争取公益性项目获得市场收入。2019年全国矿产勘查投入资金88.03亿元，其中，中央财政为21.92亿元，占24.9%;地方财政为22.02亿元，占25.0%。可见财政投入在矿产勘查市场依然占较大比重。

2.2地勘行业市场主体培育不够

地勘单位一直努力按照市场经济改革的要求寻求发展，但由于自成立以来就靠财政拨款，没有资本积累，本身不具备市场经营的经验和能力，只能依靠勘查技术优势获取市场增量。有些地勘单位虽取得一定找矿成果，但探转采成本高，建设周期长，又缺乏矿业资本市场融资渠道，短期内难以转化为经济实力和市场竞争力。

事、企混行未根本改变，受制度影响，限制了地勘单位的市场活力。这种混合体制致使国有地勘单位不能建立现代企业制度，难以成为市场主体。

2.3地勘要素市场化配置程度不够

一是矿业权市场体系尚需完善。矿业权的市场配置是地质工作市场体系良性运行的标志与关键。但以往出台的各种矿业权交易规则重点针对一级市场，主要是对政府出让行为的约束，没有专门的交易规则规范二级市场的交易行为或者对转让交易过多限制，使矿业权人之间的转让问题层出不穷，影响了市场有序运转。

二是矿业资本市场建设有待加强。市场经济条件下，探矿采矿都应是市场行为，财政资金应从矿产勘查与开发领域撤出，由市场主体通过各种形式融资投资。但是目前我国矿业资本市场并不健全，国外风投资本也无法进入，市场主体只能通过自身积累、发行债券、银行贷款甚至民间借贷等方式获取资金，无法直接通过证券市场进行上市融资，直接影响企业进行矿产勘查开发的积极性。2018年全国共出让非油气探矿权346个，财政全额出资勘查的探矿权数就有175个。政府和事业单位直接投资找矿的形式，离市场配置资源有较大差距。 三是地质人才市场化配置还需政策支持。不完全的市场化改革，存在体制机制障碍，受人才培养、引进、流动和奖励激励、薪酬政策等的限制，新型、领军人才保不住、进不来，这是目前所有地勘单位改革发展面临的共性问题。 四是地质成果、数据信息市场化程度不够。公益性地质工作由国家财政投入，成果归国家所有，供社会无偿使用。但从使用总体情况看，地质数据信息市场化还远远不够。

三、促进地勘行业市场化改革的建议

1加快公益性、商业性地勘单位分类改革要建立适应市场经济体制运行的地质工作体系，必须清晰界定公益性与商业性地质工作，不同性质工作交由不同性质主体承担，真正实现公商分开、政企分开、事企分开。

行业主管部门应按照国务院事业单位分类改革的文件要求对公益一类和二类单位职能进行界定，从经济、社会、生态、民生对地质工作的需求出发，对中央与地方公益性地质工作需求、政府购买服务需求量开展评估，科学确定从事公益性服务工作的队伍规模，评估确定区域经济规模和市场化程度对转为企业的地勘单位的容量和条件，从利于行业发展角度指导分类改革。

尤其是对公益二类事业单位数量和运行机制进行综合研判，对需保留的公益性队伍数量和规模进行宏观控制，避免公益性单位数量过多、规模过大，甚至需要预留一定的补充空间。

2加强政策扶持，培育地勘行业市场主体

今后要继续推动国有矿业企业改革，创造政策环境扶持发展非公有制矿业企业。针对国有地勘单位，建议在公益性队伍总量控制基础上，通过产权制度改革推动地勘单位的转企改制，以重组、合并、职工入股等形式，对地勘单位进行重构，成立相应专业技术为主业的企业化集团，建立科学的法人治理结构和现代企业制度，配套以相关的行业准入、税收减免、土地划拨、养老保险等政策扶持，帮助转企队伍转向相关行业及地质延伸产业。

支持地勘单位探采一体，实现所有权和经营权分离，国有资本控股和参股，从制度上推动和实现政企分开。

3完善产权制度，建设地质要素市场体系

完善矿产资源产权制度。明确政府作为矿产资源所有者权益代表的作用与权限，赋予拥有矿业权使用权的市场主体处置、抵押其财产权的权利，促进市场公平。 加强矿业权市场体系与市场运行法规建设。建立具有独立法人资格的矿业权市场交易机构，建立统一的矿业权交易平台。完善矿业权出让制度与转让制度，全面放开二级市场，丰富矿业权转让形式，简化矿业权取得和流转手续。建立市场监管体系和信用监管体系。 加快完善运转有序的矿业资本市场。建立证券交易所、中介服务机构、金融投资机构等资本市场主体与矿业勘查主体的市场沟通平台，为地勘单位、矿业公司提供融资渠道，通过市场筹集矿产资源勘查开发资本，改变财政投入矿产勘查的局面。 建立地质专业技术人才评价标准，促进人才市场流动。考虑地勘行业技术密集型工作的特点，建立行业专业人才评价标准体系，建立地质师独立资质评估制度，或合格人士制度，鼓励专业人才企业间、行业间自由流动。鼓励生产与科研结合，制定与科研效益、生产效益挂钩的薪酬政策，建立相应的奖励制度，提高技术人员从事地勘工作和科学研究的积极性。

加强地质数据信息发布与市场交易平台建设。完善地质数据信息产权界定，加强对商业性地质数据信息的管理。依托全国地质资料馆、矿业权市场交易机构、证券市场信息平台以及科技成果交流平台等，建立统一联合的信息发布平台。对地质数据信息的查询、有偿服务、市场交易等提供标准与渠道，实现地质数据信息的市场配置。

4建立地质勘查行业质量管理体系

地质勘查资质管理制度取消后，对地质勘查单位的人员、设备没有硬性要求，准入门槛降低，地质勘查工作开展按市场规则由供需双方双向选择，容易造成质量监管困难。建议建立和完善地质勘查行业质量管理体系，建立和完善相应专业领域的质量标准，为地质工作验收提供参考依据，也为供需双方达成协议提供先决条件，有效保证国家地质工作总体质量。

结语

改革俨然是无法倒退的洪流，疫情让本来就处于寒冬的地勘行业雪上加霜，虽然改革难，但是工作还是要做，第一步往往是最难的，早改革有抢占红利的先机，被逼到山穷水尽不得不改的时候那就晚了。

2020年，对40万地勘人来讲， 面临地勘改革和投入减少，注定不平凡。

2020年地勘单位看似确实“难”，但这也是“难”得机遇，关键在于我们如何看和如何行动!

当我们以积极的心态，主动作为，发挥工勘和矿业专业优势，抓住全国地勘改革后地质管家服务和矿业经营的机会，一定会趟出新时代属于地勘人的光明大道。

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