城乡规划师|《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》解读—柳州市的实践探索
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国土空间是生态文明建设的重要载体。坚持生态优先、绿色发展、以人民为中心，按照高质量发展要求编制好国土空间规划，是落实中央新发展理念、实现可持续发展的重要抓手。柳州市作为我国西南工业重镇，成为首批少有的集“三规”于一身的试点城市，于2017年开展了国土空间规划的编制探索，目前已形成了初步成果。笔者结合柳州市的探索与实践，就如何完成《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》(以下简称《指南》)的四大任务进行解读，以期为我国市级国土空间总体规划的编制提供先行范式与可靠经验。
一、对市级国土空间总体规划的认识与思考
➣ (一)关于市级国土空间总体规划地位和作用
2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》出台，确立了国土空间规划体系的顶层设计，明确了市级国土空间总体规划是“五级三类”国土空间规划体系中的重要一环，处在一个承上启下的关键位置，既要落实和深化省级规划要求，又要指导编制下位国土空间总体规划、详细规划、相关专项规划和开展各类开发保护建设活动、实施国土空间用途管制。
市级国土空间总体规划不是过去几个规划形式上的拼合，而是在原有土地利用总体规划、城市总体规划等空间类规划的基础上，融合、优化、创新形成的更加适应生态文明新时代要求的空间规划。市级国土空间总体规划作为全域保护、开发、利用、修复和指导各类建设的行动纲领，强调全域全要素的规划管理，既注重保护也注重发展，既关注自然资源也关注人文资源，既要发挥战略引领作用也要守住底线、发挥指导约束作用，是城市落实新发展理念，实施高效能空间治理，实现高质量发展和高品质生活的空间政策。
➣ (二)关于市级国土空间总体规划任务
作为新生事物，市级国土空间总体规划如何编制，受到了社会各界的高度关注。解读《指南》要求，市级国土空间总体规划的具体任务应重点聚焦于四个方面：一是突出底线管控，确保空间安全，保证中华民族永续发展和可持续发展;二是强调内涵挖潜，提高空间效率，为形成新的工业化城镇化发展格局提供空间支撑;三是坚持以人为本，提升空间品质，满足人民群众高品质生活需要;四是建立国土空间规划“一张图”，提高空间治理能力，推进与其他信息平台横向联通和数据共享。
二、柳州市国土空间总体规划实践探索
围绕市级国土空间总体规划的四大任务，柳州市主要开展了以下实践探索：
➣ (一)秉持生态优先，构筑安全韧性的国土空间
柳州市坚持把建设珠江—西江经济带重要生态屏障、维护国家生态安全放在首要位置，坚定走生态优先、绿色发展的国土空间规划之路。
一是扎实开展生态保护红线评估调整工作。主动将地方立法保护的莲花山保护区、具有重要景观风貌和自然保护价值的龙潭-都乐岩风景区，以及各类线性交通沿线的具有南方喀斯特地貌特征的连片山脉区域等划入生态保护红线。调整优化后，全市图斑破碎度大幅下降，格局更优、边界更准、矛盾更少;
二是加强山水林田湖草生态保护修复。基于自然生态系统本底，将全市国土综合整治和生态修复重点区域划分为生态系统整体修复与功能综合提升、流域水环境保护与综合治理、生物多样性保护与维育、土地综合整治与污染修复、矿山环境治理与生态修复等5大类12小类，通过实施石漠化治理、退耕还林还草、全域综合整治等生态工程，建设大柳江流域生态修复与全域综合整治带，提高生态系统完整性与生态廊道连通性，增加生物多样性。
三是统筹水资源配置。针对风险评估中市区将近突破用水总量控制指标的问题，通过增补鹿寨古偿河水库、融水落久水库两处水源地和新增中心城区三座主要供水厂，形成整体均衡和多水源保障的供水格局，实现区域供水“一张网”格局;
四是构建城市韧性空间。合理预留应对各类灾害及重大公共突发卫生事件的基本空间单元，按照“先地下后地上、地上地下相协调、平战结合与平灾结合并重”的原则，构建符合岩溶喀斯特地貌特征的地上地下空间综合利用模式;
五是开展地下空间基础信息调查和评估。为确保喀斯特地貌下的工程地质安全，柳州市结合国土空间“一张图”信息平台，采用“普查+汇交+评估”相结合形式开展了地下空间基础信息调查和评估工作，增强了城市立体防护功能。
➣ (二)坚守初心使命，营造高品质城市人居环境。
深入贯彻习近平总书记“人民城市为人民”讲话精神，坚持以人民为中心的发展思想，更好地满足人民群众日益增长的美好生活需要。
一是按照职住平衡的原则优化居住空间。通过公交系统、轨道的建设加强主要功能区与大型居住组团之间的交通联系，统筹考虑产业空间与配套居住的空间：旧城区特别是原有产业片区的配套居住用地以更新改造为主，完善基础设施、织补公共服务设施与公共绿地及开放空间，提升居住环境;柳东新区适当提升居住用地的比例，完善设施配套，提高人口吸引力;外围产业组团完善居住和配套服务建设，加快轨道交通建设加强与城市其他组团的联系。
二是立足自然地理格局开展城市设计。基于独特的岩溶喀斯特地貌，以“柳江为主脉、孤山点缀、山水相互围合、渗透”的自然景观本底，分别从市域、市辖区、中心城区三个层面深化总体城市设计，制定城市空间秩序控制引导方案，营建“山水柳州”城市空间;
三是强化国土空间文化内涵。充分挖掘柳州特色人文和山水文化，强化历史文化名镇名村、历史文化街区、传统村落、历史建筑的保护利用，活化工业遗产，传承柳州工业文化精神，推进桂中地区多民族共融共生与文化协作，展示与弘扬民族风情文化;
四是完善公服基础设施布局。围绕15分钟步行生活圈要求，按照“服务人口”进行基础设施合理布局，查漏补缺，构建“一主三副+多点+社区中心”多层级、均等化的公共服务设施体系;
五是持续建设“公交都市”。形成“以轨道交通为骨干，常规公交为主体，出租车、水上公交、公共自行车为补充”一体化公交体系轨道交通，提高绿色出行比例;六是打造公园城市。以孤峰为依托，以柳江及支流为绿化廊道，以外围山水为背景，结合风景区、郊野公园、城市公园、滨水绿带，推进柳州市公园城市建设，努力营造柳州特色城市景观。
➣ (三)筑牢工业底盘，推动城市高质量发展。
一是贯彻落实国家和自治区工业发展战略。积极响应国家工业高质量发展要求，落实自治区对于柳州打造万亿工业强市的重大决策部署，立足现有产业基础，着眼产业发展趋势，构建“5+5”产业体系，进一步建设现代制造城推动工业高质量发展。
二是提高土地节约集约利用水平。充分挖掘城乡存量建设用地，通过批而未供和闲置土地处置、城镇低效用地再开发、城乡建设用地增减挂钩等多渠道增加用地流量、提高用地效率，规划期末实现人均城镇用地规模减少、工业用地产出强度翻番，GDP地耗明显下降。
三是差别化制定产城发展路径。在细化中心城区用地适宜性评价基础上，针对不同片区确定工业用地布局优化路径：主城区通过盘活低效用地，外迁污染产业至工业园区进行腾笼换鸟，优先增加基础设施，提升城市品质;柳东新区通过构建现代化智能产业体系，发展汽车生产和研发、科技金融和会展文化服务等产业，配套生活与生产服务功能、研发教育创新功能、文体设施等，从单纯的工业区向综合性片区转变;北部生态新区通过构建生态屏障和特色城郊游憩区，发展以工业设计、科技教育培训等生态友好型产业为主导的绿色新区，形成柳州经济新引擎;柳江区通过加快智能制造转型，发展商贸、生活配套、物流等产业，以“互联网+工业”为重点加快新一代信息技术与制造业深度融合，推动产城融合发展。
➣ (四)加强信息化建设，推动城市高水平治理。
一是着力构建好“一张底图”。依托柳州市级时空信息云平台和自然资源业务系统资源，整合相关部门资料，形成以国土三调数据为基础的1000多个图层，覆盖城乡一体、陆水统筹、地上地下、自然和社会、二维和三维一体化，形成了覆盖全域、全要素的国土空间规划“一张图”
;二是搭建“一张图”系统。围绕全域管控，全要素治理、全过程服务的整体思路，在全区率先构建完成全域全要素全过程的国土空间规划三维“一张图”实施监督信息系统，并投入试运行，全力辅助规划专题研究和方案制定等;
三是探索构建市县纵向共建共享机制。以三江县为试点，通过“提供平台、数据共享、应用定制”等方面支持，零成本搭建“一张图”县级节点，为贫困县节约大量经费。
四是建立部门横向共建共享机制。依托“一张图”系统搭建“多规合一”业务协同平台，积极与发改、住建等部门对接，充分发挥国土空间基础数据的社会价值，形成了全市数据资源共建共享的良好局面，提升了柳州市国土空间精治、共治水平。
结语
柳州市国土空间总体规划的编制，既注重体现国家意志也注重符合地方实际，既注重保护自然格局也注重保障民生需求，既注重严格刚性管控也注重预留弹性空间，确保规划能用、管用、好用。
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