城乡规划师|​​解读中央“十四五”规划建议，纵论构建国土空间开发保护新
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国家重点生态功能区示意图（来源：全国主体功能区规划）
近日，中央财经委员会办公室原副主任、清华大学中国发展规划研究院院长杨伟民，在媒体上撰文解读中央“十四五”规划建议，纵论构建国土空间开发保护新格局。此文值得研读，全文摘录如下：
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)提出构建国土空间开发保护新格局，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。这是在党的十八大、十八届三中全会、十九大从制度层面提出建立国土空间开发保护制度基础上，再次从战略目标层面提出的新要求。我们必须认真学习、深刻认识，贯彻落实到社会主义现代化建设中。
一、构建国土空间开发保护新格局的重要意义
构建国土空间开发保护新格局是在我国即将全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的历史时刻提出的，是新时代优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化的战略目标，具有十分重大的意义。
(一)这是尊重自然、建设人与自然和谐共生现代化的需要。党的十八大报告把生态文明建设放在突出地位，纳入社会主义现代化建设总体布局，党的十九大提出我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化。人与自然和谐共生，必须立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，构建科学合理的空间格局。
不同的国土空间，自然状况不同，如海拔很高、地形复杂、气候恶劣以及其他生态脆弱或生态功能重要的区域，并不适宜大规模高强度的工业化城市化开发，有的区域甚至不适宜高强度的农牧业开发，否则，将对农业生产能力造成破坏，给美丽家园带来“伤疤”。我国960万平方公里的陆地国土空间具有多种功能，但不同的空间单元，必有一种主体功能。必须区分不同国土空间的主体功能，根据主体功能定位确定开发内容和发展的主要任务。实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，完善新型城镇化战略和实施乡村振兴战略等，都要符合形成国土空间开发保护新格局的战略目标。
(二)这是高效利用国土空间、实现空间高质量发展的需要。国土空间是宝贵资源，我国辽阔的陆地国土和海洋国土，是中华民族繁衍生息和永续发展的家园。新中国成立以来特别是改革开放以来，我国现代化建设全面展开，国土空间也发生了深刻变化，一方面有力地支撑了经济快速发展和社会长期稳定“两个奇迹”;另一方面也出现了一些必须高度重视和需要着力解决的突出问题，如耕地减少过多过快，生态系统功能退化，资源开发强度大，环境污染严重，空间布局和结构不合理，绿色生态空间减少过多等。
我国经济已由高速增长转向高质量发展阶段。高质量发展，不仅包括产业行业的高质量发展，也必须包括空间的高质量发展。如果工业产品质量很好，技术水平很高，但国土空间布局混乱，处处冒烟，山河破碎，污水横流，就不是全面的高质量发展。实现空间的高质量发展，最基础的就是根据不同空间的资源环境承载能力，合理布局三大空间格局，明确哪类空间要有序有度开发，哪类空间要优化或重点开发，哪类空间要限制或禁止开发。
(三)这是施行空间治理、实现国家治理现代化的需要。空间治理是国家治理体系的重要组成部分。实现国家治理的现代化，既要按产业领域分类实施纵向治理，也要按不同的空间单元确定政策，实施精准的空间治理。党的十八届五中全会首次提出空间治理，习近平总书记在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》一文中指出，“完善空间治理。要完善和落实主体功能区战略，细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制定差异化政策，分类精准施策，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局”。
党的十九届四中全会把主体功能区制度作为中国特色社会主义制度和国家治理体系的重要制度。施行空间治理，就是落实主体功能区制度。要按主体功能区制度确定的主体功能定位，明确各自的主要任务，实行不同的政策。如属于西部地区的成渝地区，是城市化地区，主要任务是集聚经济和人口，而同属于西部地区的三江源则是生态功能区，主要任务是保护生态、涵养水源，显然，应该施行不同的空间治理。
二、构建国土空间开发保护新格局的重点任务
建设现代化国家，从空间形态上，要形成符合自然规律、经济规律的空间格局，该开发的区域要有序有度高效率开发好，该保护的区域要坚决保护好，使我国960万平方公里的陆地国土空间，最终形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。
(一)城市化地区。城市化地区的主体功能是提供工业品和服务产品。从城市化的角度就是城市群地区。京津冀、粤港澳大湾区、长三角以及成渝地区等是我国重要的城市化地区或城市群地区。
城市化地区要实行开发与保护并重的方针，开发主要是工业化城市化开发，保护主要是保护区域内生态环境和基本农田。要推动高质量发展，加快转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，优化空间结构、城镇布局、人口分布，加强基础设施互联互通，加快公共服务均等化，强化生态保护和环境治理，成为我国经济、人口以及创新资源高效集聚的地区，成为体现我国国家竞争力的主要区域，成为以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的主体。
(二)农产品主产区。农产品主产区的主体功能是提供农产品。东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区等都是我国重要的农产品主产区。
农产品主产区要实行保护为主、开发为辅的方针，保护主要是保护耕地，禁止开发基本农田;开发主要是以增强农产品生产能力为目标的开发，而不是大规模高强度的工业化城市化开发。要保持并提高农产品特别是粮食综合生产能力，加强高标准农田建设，优化农业生产结构和布局，加快农业科技进步和创新，提高农业物质技术装备水平，创新发展新型农业经营主体，有序发展农产品深加工，实施好乡村振兴战略，完善乡村基础设施和公共服务，改善村庄人居环境，成为保障国家农产品安全的主体区域，农村居民安居乐业的美好家园。
(三)生态功能区。生态功能区的主体功能是提供生态产品。我国大小兴安岭森林生态功能区、三江源草原草甸湿地生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区，以及青海三江源国家公园、东北虎豹国家公园、大熊猫国家公园等各级各类自然保护地都是生态功能区。
生态功能区要实行保护为主、限制开发的方针，保护主要是保护自然生态系统，限制或禁止开发主要是限制或禁止大规模高强度的工业化城市化开发，在某些生态功能区甚至要限制或禁止农牧业开发。要把保护修复自然生态系统、提供生态产品作为发展的首要任务，提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。要推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，强化湿地保护和恢复，完善天然林保护制度，健全草原森林河流湖泊休养生息制度，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性。因地制宜地发展不影响生态功能的文化旅游、适量农牧业、民族特色产业等，成为保障国家生态安全的重点区域，成为人与自然和谐共生展示区。
同时，要根据三大空间发展的不同需求和人民生活的需要，优化基础设施、重大生产力和公共资源布局，促进三大空间的基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当。
三、构建国土空间开发保护新格局的重大政策方向
《建议》用“三个支持”，明确了构建国土空间开发保护新格局的重大政策方向，有利于提高经济政策、农业政策、生态政策的精准性，提升政策效果。
(一)支持城市化地区高效集聚经济和人口、保护基本农田和生态空间。就是要把支持经济发展和集聚人口的政策进一步向城市化地区聚焦。党中央先后提出了推进京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展以及推进成渝地区双城经济圈建设等区域重大战略，目的就是要打破行政壁垒，推动区域一体化和区域高质量发展，提升城市群发展的协同性、协调性，从而更好更多地集聚经济和人口，带动全国经济持续健康发展。
城市化地区要高效率集聚经济和人口，坚持质量第一、效益优先，推动质量变革、效率变革、动力变革，加快建设现代产业体系，率先实现高质量发展。城市化地区既要集聚经济，更要集聚人口，否则就会造成经济布局与人口分布的失衡，拉大地区差距。要按照党中央决策部署，加快户籍制度改革，推动城市群地区实现户籍准入年限同城化累计互认，试行以经常居住地登记户口制度。在高效率集聚经济和人口的同时，城市化地区也要保护好区域内的基本农田和生态空间，这既是满足当地居民对部分不宜长距离运输的鲜活农产品的需要，也是满足当地居民对优质生态产品的需要。
(二)支持农产品主产区增强农业生产能力。就是要把支持农业发展的政策进一步向农产品主产区聚焦。我国支持农业发展的政策有很多，中央财政用于支持农业的资金也不少，但集中度不够，协调性不强，有些领域的政策比较分散。《建议》提出的如加大农业水利设施建设力度、实施高标准农田建设工程、强化农业科技和装备支撑、提高农业良种化水平、建设智慧农业、建设农业现代化示范区等重大政策和举措，在落实过程中要向农产品主产区倾斜。要完善粮食主产区利益补偿机制，研究建立对农产品主产区的转移支付制度，更好调动农产品主产区发展农业生产的积极性。
(三)支持生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上，支持生态功能区的人口逐步有序转移。就是要把国家支持生态环境保护的政策特别是生态保护修复的政策进一步向生态功能区聚焦。《建议》提出的重大生态系统保护修复、防洪减灾、生物多样性保护、大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理、荒漠化石漠化水土流失综合治理、国土绿化、草原森林河流湖泊休养生息等重大任务和工程，在落实中要进一步向重点生态功能区倾斜。国家公园和其他各类自然保护地，是生态功能区的一种类型，是更重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观。要着力解决好重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系。
支持生态功能区的人口逐步有序向城镇转移并定居落户，是从生态功能区普遍存在人口承载能力较弱，“一方水土养不活一方人”或“一方水土养不富一方人”的实际出发提出的政策方向。生态功能区要着力提高本地区的人口素质，增强劳动人口就业能力。城市化地区要放宽放开落户限制，吸纳生态功能区的人口到本地区转移就业并定居落户。这样，才能逐步缩小区域和城乡差距，实现人口、经济、资源环境的空间均衡。
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