城乡规划师|人地水矛盾突出，辽河流域怎么办?
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近日，吉林省人民政府印发《吉林省辽河流域国土空间规划(2018-2035年)》(下称吉林辽河规划或规划)。这不仅是吉林省第一部国土空间规划，也是中央18号文发布以来，我国第一部流域国土空间专项规划。
吉林辽河规划是为了解决辽河流域人地水突出矛盾而制定的。
辽河流域是中国七大河流之一，是东北地区南部最大河流。辽河流域22万平方公里的国土空间资源，支撑着流域内20个市(盟)、3000多万人口、上万亿GDP。
然而长期以来，辽河流域一带在发展理念上，发展经济优先于生态环境，过度开发和低效利用水土资源，大量排放污水且防治不足，导致环境问题越来越严重。
《辽河流域综合规划(2012-2030)》提到，辽河流域水资源开发利用程度已到77%(国际上以40%为警戒线)，而且废污水排放量大，是国家“三河三湖”重点治理地区。
作为辽河的源头和上游，吉林辽河流域在整个辽河流域地位重要。吉林辽河流域范围1.7万平方千米，主要包括吉林省辖下的四平、辽源两个地级市。
图片来源：《吉林省辽河流域国土空间规划(2018-2035年)》
吉林辽河流域是吉林省重要的工业基地，也是全国重要的粮食生产区。
一般而言，河流源头所在区域的发展导向，理应把水源涵养、生态保护放在首位，但吉林辽河流域人口密集，是重要的工业基地和粮食产区，这就容易出现人地水矛盾。
规划提到，流域内水资源过度开发、水环境严重污染、水生态功能退化等诸多问题，城镇发展与农业生产对挤占生态空间日趋严重，人地矛盾突出。
图片来源：《吉林省辽河流域国土空间规划(2018-2035年)》
吉林辽河流域内，重污染水体比例高，2016-2017 年辽河流域6 个国考断面水质全部为Ⅴ类、劣Ⅴ类水体，其中劣Ⅴ类水体占比高达66.7%。人均水资源量500 立方米(全国人均2100立方米)，属资源性重度缺水地区。近50年来，建设用地和耕地扩张，以致湿地消失95%，水土流失率达到32%。
吉林辽河流域水污染也引起了中央重视。2017年年底，中央环保督察组向吉林省委省政府反馈督察意见提到，吉林省辽河流域2014年以来水污染持续加重。
和长江一样，辽河病了，而且病得不起。
从生态文明理念出发，要想标本兼治辽河的病，必须对辽河流域的国土空间开发保护格局进行优化，对流域内的山水林田湖草等自然资源进行系统治理。
作为新时代国土空间治理的有效工具，国土空间规划这时就派得上用场了。
规划提出要以解决水环境污染、水资源短缺、水生态退化等问题为导向，转变空间资源利用方式，优化国土空间保护开发格局，完善国土空间治理体系，建设山青水绿、环境优美的辽河。
规划怎么做?
图片来源：《吉林省辽河流域国土空间规划(2018-2035年)》
一般而言，国土空间规划的内容框架，主要是先对规划范围进行“双评价”和“双评估”，分析规划范围内的国土空间在开发保护上存在哪些问题，有哪些优势和劣势，面临哪些形势和机遇。
接下来，围绕如何处理好保护与发展这对矛盾，制定国土空间开发保护目标战略和区域定位，划定“三区三线”优化全域国土空间布局，明确如何保护管理国土空间保护类要素(山水林田湖草海等)，如何布局安排国土空间发展类要素(城镇村交通设施等)，并安排规划范围内的生态修复和国土综合整治项目。最后，制定如何实施国土空间规划的政策措施。
规划确定辽河流域国土空间总体格局是：“一带、三屏、两区、双轴”。
具体而言，重点打造沿东辽河生态培育带;建设东部水源涵养生态屏障、中部大黑山脉生态屏障、西部防风固沙生态屏障;发展以大黑山脉为界的东部丘陵生态农林发展区和西部平原现代农牧发展区;做强长平发展轴(长春-公主岭-四平)和辽双发展轴(辽源-四平-双辽)。
吉林辽河规划作为专项规划，内容上侧重解决流域水污染防治、水资源保育和水生态修复。其他具体规划内容，详见规划文本，笔者不再赘述。
值得关注的是，吉林辽河流域不仅是整个辽河流域的源头和上游，而且也是全国重要粮食生产区和吉林省重要的工业基地，流域内人口密度大、土地开发利用强度高，工业项目众多，但是水资源短缺、生态环境恶化，因此人地水矛盾十分突出。如何解决这一矛盾，对主政者是个难题。
图片来源：《吉林省辽河流域国土空间规划(2018-2035年)》
按照新时代国土空间规划理念，“三区三线”要成为地方调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化等不可逾越的红线，生态空间要优先于生活空间和生产空间。
吉林辽河流域2017年三产结构是14.65:40.00:45.35，建设用地占流域国土面积不到10%，但是耕地面积占到64%。这就意味着，要达成规划确定的目标，吉林辽河流域面临第二产业转型升级和压缩第一产业空间的压力。
吉林辽河流域大部分土地都可以发展农业和城镇建设，对其作为重要的工业基地和粮食产区来说是好事，但这意味着扩大和保护生态空间难度加大。
因此，对于规划提出要协调生态与农业协调保护，成为吉林省生态、粮食“双安全”示范基地;要促进区域产业整体转型升级，成为吉林省绿色转型发展试验区，这两个目标定位都颇具意义。
吉林辽河规划已做好，期待一张蓝图干到底，还辽河一片碧水清波。
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