城乡规划师|面向实施的城市设计与详细规划——价值逻辑与权利博弈

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导读：

城市设计中要注重处理好三个关系：一是城市设计与详细规划：详细规划是分配资源，城市设计是提升品质;规划与设计相互补充，二者缺一不可;二是城市设计与城市更新：城市更新地区的城市设计面临更多的挑战，渐进式、小规模、有机的城市更新需要更多的城市设计智慧;三是城市设计与社会公平：城市规划设计的目的是实现社会公平，而规划设计对土地及空间的使用限制导致了不公平，“溢价归公” 、“溢价归私” 还是“共享收益” 永远值得探讨。

一、价值逻辑：规划设计为了谁?

首先规划设计为谁?我们的价值逻辑到底是什么样的?业内权威的专家们都提出了各自的观点。周俭教授认为，现代城市设计应该同时考虑到物质环境质量的提高，社会心理价值的定位以及投资效益的实现。段进教授认为，城市设计是人性场所营造，城市文化传承和风貌特色塑造的重要抓手。张宇星教授认为，城市是人类最大的作品，城市设计是一种权利，也是权利发出的声音。边蓝春教授认为，应该在科学求真、人文求善、艺术求美三个方面体现城市设计的本质特征和价值导向。朱子瑜总工认为，城市设计是落实城市规划直到建筑设计，塑造城市特色风貌的有效手段。

1.1核心目标：人本主义价值观转变与回归

关于城市设计价值本源，大家公认的是以人为本。城市规划是分配资源，而城市设计是品质提升，规划跟设计相互补充，共同构成了城市空间使用的价值逻辑框架，城市设计工作依赖于城市设计研究，而城市设计研究的核心是人，是人的价值观，愿望以及实现这些能力。

城市设计跟城市规划都有多维的视角，他们尺度有差异，对象也有差异。宏观视角，宏观的城市设计的服务对象比较宽泛，而中微观的视角，城市设计服务对象逐渐更加具体，设计师应该跳出自我价值认识的区域，摒弃个人喜好，从在地者、使用者的角度出发，理解并且表达目标群体的需要和愿望，同时应该兼顾城市的开发者、空间的运维管理者的需求展开方案设计。

城市设计分评价的维度，应该保证供给水平与供给公平两个纬度。供给水平主要是指城市空间质量高低，包括空间品质，空间使用效率等要素。而供给公平是指城市空间针对不同使用对象分配公平。

1.2多维属性：当代城市设计的复杂多元特征

城市设计跟详细规划的工作对象具有物质性同时也具有非物质性。物质性主要针对城市物质空间环境，因为其关注公共空间的品质以及公共空间周边的建筑物、构筑物形象与功能。非物质性关注的主体是人，关注人和环境之间的视觉联系以及人使用空间的心理感受，比如说安全的出行体验、舒适的居住体验、轻松的游憩体验等等。

规划和设计的成果具有静态型的同时又具有动态性，静态性主要是指它能够形成相对稳定的空间方案，不管是框架性还是很具象的城市形态。动态性主要是考虑不同的时间纬度，比方说日间和夜间、平日和节假日、近期和远期等等。同时，也会关注到实施的过程和路径，关注到实施过程当中具体的衔接和具体的操作方式。

作为城市规划和城市设计师来说，应该同时具有理性和感性。理性有助于合理的确定空间的尺度、功能布局、交通组织等方面，能够在有限的投资，有限的施工水平以及管理水平之下让最少的投入实现最大最广泛的收益。理性有助于创作，有助于提升设计的人文关怀，有助于营造多元化的活动场所。

1.3技术应用：从“模糊画像” 到“精准设计”

现在越来越多新兴的技术手段，提高了城市规划和城市设计广度和深度，我们能够获取更多的城市信息，通过各种各样的开放的大数据的交叉分析，我们能够了解到城市更多维度运行的体征状况，更具广度、更具深度的了解城市的特征。同时，会有越来越多城市与人互动的数据，如果能够多层次、多角度的分析城市的空间特征和使用情况，可以让我们更加全面的了解我们所居住、所生活的城市。

二、传导机制：从“理想蓝图”到“实施管控”

2.1发展历程：上海城市设计发展演进与实践探索

❖中国近代城市实践：“欧洲城市”的被动接受与主动模仿

上海整个城市设计跟详细规划的工作，主要是起步于上海的开埠时期，当时是对传统欧洲城市的学习和借鉴，在十九世纪三十年代开始引入了现代城市规划的思想，随后又开始了后现代城市转变，上海整个发展历程是置于国家近代城市实践的大背景下，这个阶段其实是对欧洲城市的城市建设模式、建设方式、建设理念的被动接受和主动模仿。不只是上海，像青岛、大连、长春等一些城市都具备这样一些普遍特征。

❖商业街：从现代主义改造到街道复兴

大家非常熟悉的上海南京东路步行街，在1985年所做的南京东路地区的综合改建规划和1998年所做的步行街详细规划，大家可以看到其实两个阶段的理念，具体的方案已经发生了很大的变化。在早期还是高层林立、没有连续界面的商业街区，到了1998年的时候，整个思路就是实现人车分流，用步行街的方式改造这个地区，特别注重整个街道的风貌和功能特色的划分。

❖一城九镇：再造中世纪小镇与近代城市的努力

❖居住社区：开放式街区与围合式建筑布局方式

❖新型商务区：实践小街区密路网围合式理念

在上海一城九镇的规划当中，也体现了城市特色营造的理念，希望能够再造中世纪的小镇。松江的泰晤士小镇和安亭新镇是九个镇里面实施效果相对来说比较好的，也是比较成功的两个案例。同时，其实在古北新区和创智坊两个案例当中，上海也开始尝试开放式的街区和围合式建筑布局的方式，实际的建设效果也比较理想。上海小街区、密路网的布局理念在商务区规划中也得到了广泛的应用。像虹桥商务区的核心区，世博A片区，以及徐汇滨江的商务区都进行了尝试。

2.2经验借鉴：德国建造规划与美国区划

❖德国建造规划

上海在整个规划设计当中一直在学习和借鉴国外的经验。例如德国的建造规划和美国的区划，德国的建造规划主要是分成三种类型，第一种类型是合格的建造规划;第二种类型是带方案的建造规划;第三种是简化的建造规划。德国建造规划具体图则，对于整个空间形态会有很细致的管控要求，除了建筑密度、覆盖面积、容积率等等，还会涉及到比方说体积率等这样一些更为深细控制的指标。可以看到具体的图则和后续实际的建成的效果是非常的接近。

港口新城的案例，这个街坊用地的规模是1.6公顷，建筑面积是6.4万平方米，可以从这个图上看到建成之后实施的效果和图则中所划定控制线是完全吻合的。

❖美国区划

这些是美国区划的图纸，里面的不同颜色表达了不同实用功能。美国的区划当中对于居住区的分类会非常的详细，有十中类，四十小类，包括商业区也会非常的详细，有很多混合类的用地功能，不同的居住区分类，实际上会涉及到的是不同的空间形态，而且这是一张多指标的管控表，我们可以看到里面会涉及到一些详细的地块规模、退让距离、强度与密度、建筑高度等非常详细的指标，当然一些街道的宽度也会在这个表格当中有所涉及。就居住这个详细类型来说，大类的容积率相差有10倍以上，小类的容积率略有差别，不同的居住类型最终呈现出来建设的效果会差异非常大。这个图当中不同的颜色是反映不同的高度，可以看到，在区划当中不同的用地类型和建筑高度，和建筑的强度都有一定的相关性。这是我们看到的建筑密度的管控指标，具体指标是非常高的，有60%到70%，这个跟国内的差异会比较大。

2.3多元特征：上海城市设计的多元尺度与多种类型

我们国家不管是制度背景还是社会背景，空间发展现状以及交通发展现状都和西方城市存在比较明显的差异，所以在国内的语境之下，有很多现实的问题是值得我们城市设计师、城市研究所思考和探索。在学习国际经验和历史经验的同时，我们还需要寻找一条适合自己城市的特定道路。对于上海来说，上海是一座开放多元的城市，同时它也是一座超大城市，在非常多的方面都面临很大的挑战。上海的目标是建设卓越的全球城市，我们所做的详细规划、城市设计也是实现这样目标的技术手段。

在近些年的探索当中，我们逐渐构建了宏观层面——中观层面——微观层面的一个从上而下层层落实，对接开发和更新的诉求，层层细化管控要求的城市设计体系。在宏观层面主要包括总体城市设计、专项城市设计以及全市专项城市设计导则。在中观层面包括地区城市设计、街区城市设计、专项城市设计以及一系列导则。当然在微观层面会涉及到很多类型建筑方案、开发空间方案、环境设计方案等等。

三、权利博弈：规划设计的技术应对

3.1两个层级：框架性城市设计与实施性城市设计

这是近些年在上海的实践，像《上海市街道设计导则》、《15分钟社区生活圈规划导则》。在这些规划和方案当中，其实会涉及到大量权利的博弈。博弈的差异，会将城市设计分成如下框架性城市设计和实施性城市设计两种类型。在《上海城市设计编制标准》中，框架性城市设计是对城市建成环境进行的框架条件设计，研究制定城市空间发展的定位和目标愿景，提出相应的景观风貌设计策略，并形成总体设计方案，为下层次相关工作提供指引。框架性城市设计主要是开发主体还没有进入，这个阶段其实博弈是政府之间的，在实施性城市设计当中更多是政府跟市场间的博弈。实施性城市设计是对与开发建设衔接较为紧密的一个或数个街坊进行的方案设计，旨在落实上位规划设计要求，对接开发诉求，协调建设条件，支撑精细化规划管控，指导高品质开发建设实施。

3.2政府博弈：框架性城市设计中的各级政府博弈

框架性城市设计其实是在描绘未来建成美好的蓝图，这些蓝图当中也是落实了上海一直在践行的密路网小街区、人性化城市空间的理念。在框架性城市设计当中，主要会发生的是各级政府之间的博弈，这个包括横向的，市里面的，各个部门之间的博弈，以及上下级，市级政府跟区级政府之间的博弈。比方说部门博弈，因为城市设计和详细规划当中里面会涉及到各级政府之间管理权限划分以及核心利益，所以市级部门之间就会有很漫长的博弈的过程，可能会涉及到交通、绿化、文物等一些主管部门，比如当时在编《上海街道设计导则》时，因为涉及到车道的宽度压缩，转弯半径缩小，这样一些核心技术指标，规划部门和交通部门过程中开展了反复多轮的协商，最终是形成这个方案，并且转化成了指导实际建设的地方标准。

市区之间的博弈同样是非常普遍，具体开展一些大片以及重要地区的整体城市设计过程中，市级政府和区级政府一般会经历很长的、复杂、多轮的博弈过程，当然这个博弈过程主要是会针对方案当中的核心内容，比如地区的开发总量、标志性建筑高度，或者是一些片区功能布局、历史保护要素这样一些核心内容。我们的编制团队，规划设计师经常会需要通过多方案比选做一些深入的研究，来为博弈的过程提供技术的支撑。

这个案例是黄浦江前滩地区的城市设计方案，这个方案通过了数轮的博弈之后，最终形成了稳定的法定规划，体现在控制性详细规划的附加图则当中。

3.3政企博弈：实施性城市设计中的政府市场博弈

在实施性城市设计当中更多的是政府和市场的博弈。市场在上海主要是分成国企和民企两种类型，政府和国企之间的博弈相对来说会更为顺畅，因为上海的国企是双重角色，一般不以单纯的经济盈利为目标，它会承担很多公益性质的城市更新项目。在上海很多国企会掌握大量的资源，也实际推动上海城市更新的进程。民营企业一般会通过土地投标方式从政府手上获取土地，或者通过与原有的土地权利人谈判协商与签订合同的方式获得土地的合法使用权。民营企业往往更多考虑到的是获取利润，所以民企跟政府之间的博弈更为复杂，更为尖锐。当然有一部分民企在过程当中也会开展公益性回馈社会的行为。

此外还有社会参与。实际上在整个规划和设计当中，特别是在法定规划编制当中，市民的参与普遍相对比较弱，在项目核心利益博弈过程当中大多缺席，我个人认为这是未来城市规划、城市设计需要转型的重要方向。

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