城乡规划师|官方答复：关于人大代表建议建设全国统一的城乡建设用地市场的回复
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金寿浩代表：
您提出的关于积极稳妥推进农村宅基地改革的建议收悉。经商自然资源部，现答复如下。
一、关于宅基地确权登记颁证
2019年以来，自然资源部强化工作组织部署，健全工作台账，完善技术规范，加快推进宅基地确权登记工作。2020年5月印发通知，进一步明确宅基地确权登记工作重点和时间安排，指导地方因地制宜加快地籍调查，积极化解疑难问题，依法依规办理登记。要求优先开展城乡结合部、城中村、建制镇及宅基地制度改革试点等地区的房地一体宅基地确权登记，推动工作需求明显的地区率先完成任务。
下一步，自然资源部将会同有关部门，推动宅基地制度改革试点地区率先完成房地一体宅基地确权登记，结合试点探索开展宅基地“三权分置”不动产登记、宅基地使用权抵押登记等，建立完善登记成果共享应用机制，将房地一体宅基地确权登记成果应用于各级各部门有关工作中。
二、关于宅基地退出
2015年以来，按照党中央、国务院的部署，全国33个县(市、区)开展农村宅基地制度改革试点。各地在建立宅基地有偿使用和退出机制等方面进行了积极探索，取得明显成效。
一是探索建立农户宅基地自愿有偿退出机制。大部分试点地区主要通过宅基地复垦，以节余指标、地票、集地券等方式有偿交易，允许农民自愿退出宅基地。
二是探索宅基地“三权分置”具体实现形式。浙江义乌率先开展了宅基地“三权分置”探索。河南长垣通过“按人确认，按户行使”的方式行使资格权。为促进农村土地资源合理利用，新实施的《土地管理法》规定，允许进城落户的农村村民依法自愿有偿出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。2020年，按照党中央、国务院部署，中央农办、农业农村部研究起草了《深化农村宅基地制度改革试点方案》(以下简称《方案》)。2020年6月30日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《方案》。9月29日，中央农办、农业农村部在北京召开深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议，在全国104个县(市、区)以及3个地级市启动实施新一轮农村宅基地制度改革试点，探索宅基地自愿有偿退出和有偿使用制度是其中重要内容。
下一步，我部将会同有关部门，指导试点地区有序开展新一轮农村宅基地制度改革试点，围绕宅基地“三权分置”，重点在探索宅基地自愿有偿退出机制等方面开展试点，总结一批可复制、能推广、惠民生、利修法的制度创新成果，为乡村振兴提供土地等要素保障。
三、关于优化配置城乡建设用地
近年来，有关部门认真贯彻落实中央决策部署，采取多种措施优化城乡建设用地结构布局。
一是有序实施城乡建设用地增减挂钩政策。从2005年起，国土资源部按照国家有关规定，探索开展城乡建设用地增减挂钩试点，将农村闲置、散乱的宅基地等建设用地整理腾退，节约的建设用地，优先用于农民新居、农村基础设施和公共设施建设以及农村产业发展用地。
二是优化农村建设用地结构布局。2019年1月，我部联合中央农办、自然资源部、国家发展改革委、财政部等部门印发《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，提出统筹考虑县域产业发展、基础设施建设和公共服务配置，引导人口向乡镇所在地、产业发展集聚区集中，引导公共设施优先向集聚提升类、特色保护类、城郊融合类村庄配套。2019年12月，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，明确统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务、基础设施等各类建设用地，有序开展农村宅基地、工矿弃地以及其他低效闲置建设用地整理，优化农村建设用地结构布局，提升农村建设用地使用效益和集约化水平，支持农村新产业新业态融合发展用地。
下一步，自然资源部将会同有关部门，积极做好相关政策实施工作，指导各地依法依规开展城乡建设用地增减挂钩工作，有序编制村庄规划，为乡村振兴提供土地等要素保障。
四、关于建设全国统一的城乡建设用地市场
近年来，自然资源部会同有关部门，加快建设城乡统一的建设用地市场。
一是跨省域调剂增减挂钩节余指标。2018年3月，为攻克深度贫困堡垒，国务院办公厅印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，明确“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用，有效期至2020年12月31日。截至2020年底，2018―2020年国家统筹跨省域调剂工作已完成。
二是推进农村集体经营性建设用地入市。新实施的《土地管理法》明确，经规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地可入市交易。国务院已经审议并原则通过的《土地管理法实施条例》(修订草案)对集体经营性建设用地入市的出让出租条件、规划条件、方案编制、纳入计划、签订合同、登记等进行了规定。自然资源部牵头起草了有关稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市的政策性文件，提出探索在双方自愿的前提下，农民集体妥善处理已使用土地相关权利人的补偿、达成一致收回建设用地使用权后，将符合规划的存量建设用地，按照农村集体经营性建设用地入市。
三是建设自然资源资产交易平台。目前，自然资源部正在按照党中央、国务院有关要求，建设自然资源资产交易平台，将集体建设用地、林权等自然资源资产交易信息汇总起来，推进资源高效配置。
下一步，自然资源部将会同有关部门，在“十四五”过渡期内，继续开展增减挂钩节余指标跨省域调剂，抓紧起草过渡期指标调剂管理办法，积极指导协调有关省份做好增减挂钩节余指标跨省域调剂工作。继续推动有关集体经营性建设用地入市文件出台，指导地方按照国家统一部署稳妥有序开展入市工作。加快建立健全城乡统一的建设用地市场，促进城乡融合发展。
五、关于盘活农村闲置宅基地配套政策
近年来，国务院有关部门结合农村宅基地制度改革试点、农村一二三产业融合发展等工作，支持各地采取有力措施盘活农村闲置宅基地，提高土地资源利用效率。
一是完善闲置宅基地盘活利用政策。2019年9月，我部印发《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，指导各地在依法维护农民宅基地合法权益和严格规范宅基地管理的基础上，探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径和政策措施。2021年1月，自然资源部、国家发展改革委会同我部印发《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，提出在符合国土空间规划的前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。
二是探索开展农民住房财产权抵押贷款试点。2015年以来，根据党中央、国务院统一部署，中国人民银行牵头在天津市蓟州区等59个县(市、区)开展农民住房财产权抵押贷款试点。根据中国人民银行统计，截至2018年末，试点地区农民住房财产权抵押贷款余额为306亿元，同比增长41.6%，累计发放575亿元。
三是探索闲置宅基地盘活利用方式。近年来，农村宅基地制度改革试点地区在闲置宅基地盘活利用方面开展了积极探索。安徽金寨对自愿退出宅基地或放弃建房进城购房的农户实行购房补贴，在规划村庄建设适量“周转房”，免费提供给“五保户”等特殊困难群体居住。宁夏平罗探索建立农村老年人“以地养老”模式。
下一步，我部将会同有关部门，加快盘活农村闲置土地资源，促进乡村振兴发展。
一是指导各地做好新一轮农村宅基地制度改革试点工作，重点围绕宅基地“三权分置”，探索完善宅基地流转、退出、抵押等制度的方法路径。
二是指导各地积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，鼓励农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等方式盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，发展休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、电子商务等乡村产业。
三是深入发掘乡村生态涵养、休闲体验、文化传承等功能，实施乡村休闲旅游精品工程，推进乡村旅游高质量发展。
农业农村部
2021年6月29日
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