城市总体规划与土地利用总体规划(2)

（二） 原则问题上的分歧 
    1、城市外延扩张是造成耕地减少的主要原因吗？ 
    笔者认为，首先必须明确的是：城市并非造成耕地减少的最主要原因。城市化进程加快和耕地的大幅度减少在同一时期发生，但同时伴随着耕地减少的还有农业内部结构调整以及农田毁损、农村建设和国家基本建设等。总体来说耕地减少有两大原因，一是农业内部结构调整和农村建设，二是非农业建设占用。据统计，从1986-1995这十年间农业内部结构调整和农村建设平均每年占用耕地为700万亩，非农业建设平均每年占用耕地750万亩，其中城镇建设平均每年占用耕地90万亩左右；城镇建设占用耕地仅占全国耕地减少总量的6%。因此城市外延扩张并非造成耕地减少的主要原因。 
    其次必须明确的是：城市应继续在节约土地、保护耕地上作出典范，加大内部挖潜的力度。城市是最经济的生存空间这一点勿庸置疑， 1995年我国城镇和农村居民点用地共计2.72亿亩，其中设市城市用地为0.33亿亩，仅占12%；按驻地人口平均计算，设市城市人均用地58m2、建制镇129 m2、集镇164 m2、村庄154 m2；以上数据说明城市人口生存空间远小于农村人口的生存空间，农村不仅用地基数大，而且人均用地水平高；要说内部挖潜以增加耕地的话，最大的潜力还是在农村居民点以及集镇。 
    即便如此，由于各城市的用地水平各异，城市发展仍然需要针对市情对建设用地进行精打细算，充分挖潜。按我国现行城市人口统计口径，即按非农业人口来统计，全国城市人均用地101 m2，其中特大城市75 m2、大城市88 m2、中等城市108m2、小城市143 m2；这说明特大城市用地最集约，城市越小，用地越粗放，两者用地相差了2倍，小城市和小城镇还是有潜力可挖的。这一点在新一轮城市总体规划中将会有所体现。对大中城市来说，现有的人均用地指标偏低，规划所采用的标准就不宜大幅度调整，必须结合现状的人均用地水平实事求是地拟定，对于小城市来说，如果本来用地水平就偏高，那么在规划中就不宜再提高用地水平，甚至要进行压缩。 
    2、两个规划在建设用地规模的确定上为何不一致？ 
    编制土地利用总体规划的第一条原则是，以供给制约和引导需求，统筹安排各业用地，即城市外延扩张占用耕地必须考虑有无开发复垦出相应数量和质量耕地的可能；另一方面，土地规划在工作手法上强调上下协调，地级规划要根据省级规划下达的各类用地控制指标，平衡土地需求的意见，再提出各类用地控制性指标分解下达到所辖郊区县。 
    由于省级行政辖区内必须实现耕地总量动态平衡，因此国土局在[1997]国土[规]字第100号文中已初步拟定了下达给各省的三项耕地总量动态平衡指标（1996-2010年），它们分别是控制建设占用耕地、补充耕地和净增耕地指标等，在30个省和自治区中除四川和贵州省耕地净增量指标为0外，其余省、自治区和直辖市均要求实现耕地占补有余。全国范围内控制建设占用耕地数量为2182万亩，这意识着在未来的14年中平均每年控制建设占用耕地量为156万亩，这个数量为近十年来平均每年建设占用耕地数量的21%。由于国土局测算的数字是建立在详查变更数的基础上的，而前十年中非农建设平均每年占用耕地750万亩是统计数，详查变更数是统计数的1.5-2.0倍，因此建设占用耕地指标将会降到以往占用水平的14%以下。这样，国家级土地利用总体规划在制定建设占用耕地指标时进行了大幅度的削减，控制指标层层下达，各地在制定土地利用总体规划时所确定的城市建设用地规模自然不会扩大很多，这种建设用地规模的测算方法无疑将同城市总体规划有冲突。 
    以往城市规划在确定建设用地规模时，是通过预测规划期末的人口规模以及城市化水平，再结合建设用地标准来确定的。人口增长是自然规律，城市化水平的提高也是必然趋势，而人均建设用地标准也有章可循，因此城市规划所确定的建设用地规模往往是大于土地规划所确定的规模。由于这两个规划在城市建设用地规模的测算上，是从两个不同的方向进行推导，一个是以供推需，一个是以人定地，自然会造成结果不一致。如果不通过协调，那么在土地规划看来，城市规划的建设用地需求量是一厢情愿、不切实际；而在城市规划看来，土地规划的数据缺乏强有力的论证、没有说服力。 
    3、内涵挖潜与外延扩张之争 
    目前有一种说法，即由于城市无限扩张导致耕地减少，人地矛盾尖锐，因此城市发展应充分实现内部挖潜，外延扩张应尽可能利用非耕地。对这种说法应认真分析，结论是正确的，论据却是以偏概全。不可否认的是个别地方轻内涵挖潜，重外延扩张，本来用地水平就不低，在制定规划时仍然盲目外延扩张，破坏了规划的科学性；但这种情况毕竟不是主流，因为对于许多大中城市来说，不是不愿挖潜，而是不能挖潜。一般大中城市的用地都是非常紧张的，如上海老城区人口毛密度高达每平方公里5.2万人，北京也有2.9万人、苏州2.5万人、合肥2.4万人，汕头高达6万人。对于这些用地紧张的城市来说，挖潜牵涉到的不仅仅是土地收益，还有企业搬迁和居民安置，政府无力投资，而要让开发商有利可图，就必须牺牲环境效益；以武汉为例，市城市规划设计研究院曾对汉口旧城待开发土地进行投入产出分析，结论是容积率在5以上才能吸引开发商来投资建设，这种以高容积率、低生活质量为代价的挖潜是不可取的。 
在基于同样的“节约土地、合理用地和保护耕地”的前提下，两个规划是可以找到契合点的。两个规划在编制的过程中除更新规划思路外，还需打破封闭、脱节状态，互相听取对方关于重大问题的意见，在规划与土地由两家部门管理的情况下，这一点尤为重要。只要本着实事求是、科学认真的态度，两个规划是可以做到殊途同归的；相反如果出于部门利益而在用地问题上虚报浮夸、将会破坏规划的科学性与严肃性，更不用谈两者协调了。