2008年公务员安全生产问题复习资料

一、原因分析
1. 政府安全管理不到位，监管责任不落实。
由于政府职能调整，在安全生产方面，普遍存在行业管理弱化，安全监管责任难以落到实处，一些地方的安全管理传统丢失，基层监管薄弱。据统计，重庆70%以上的事故发生在县乡这一层面，80%以上的煤矿事故发生在小煤矿。一些地方县乡安监机构不健全，监管力量普遍不足。特别是由于乡镇这一级没有执法权，但又承担安全监管责任，责权不统一，一线监管责任难以到位。安全生产管理涉及的部门众多，条块机构重叠，职能交叉。目前，职责不明、多头管理、政出多门、力量分散的现状，仅靠联合执法难以改变。另外，由于行业和地域差异大，安全生产控制指标体系和考核体系不健全。众多重特大事故的发生，表明一些地方和企业的责任制得不到认真贯彻落实，使政策法令“空转”。另外，一些地方官员在煤矿、运输、建筑领域参股办矿、经营、收受贿赂等问题对安全生产造成严重影响。
2. 企业主体责任不落实，安全基础管理薄弱。
（1）受非正常利益驱动的影响，一些生产企业的业主为节省安全技术培训、安全设施、劳动防护用品等的费用开支，追逐利润最大化而压缩安全生产成本。务工人员由于受家境贫寒和谋生技能单一所困，在就业人员与就业岗位“僧多粥少”的情况下，被动进入明显威胁生命安全的危险作业场所。特别是农村剩余劳动力的大量转移，使不具备基本安全生产条件的企业拥有丰富的廉价劳动动力。据有关资料表明，全国现有80%的中小型非公有制企业未签订劳动合同，有的却签订了“生死合同”。一些企业由于私招乱雇，人员管理混乱，发生事故后连人数都搞不清。
（2）安全意识薄弱。一些从业人员既是安全生产的违法者，又是生产事故的受害者。2004年重庆石柱县“9.25”翻车死亡50人事故中有学生（33人）、农民、电信职工、工商所副所长、小学教导主任等社会各阶层人员，在车辆严重超载和经过的漫水桥洪水陡涨的情况下，竟无人阻驶。教育培训机制不健全。目前，我国城镇化率已达40%，已有1.3亿农村劳动力转移，还有1亿农民等待转移，这是社会进步的表现。但这些农民工多数从事于苦、脏、累、险的矿山、建筑施工等劳动密集型高危行业，安全技术培训没跟上，一些企业甚至没进行任何培训就督促他们上岗。
（3）安全生产基础脆弱。据了解，我国煤炭产量中有三分之一是在没有安全保障能力的情况下生产出来的。全国仅国有重点煤矿安全欠账就高达500多亿元，有三分之一的设备要淘汰。重庆南桐、天府等国有重点煤矿至今还在使用50年代前苏联生产的风机和绞车等关键装备。一些几十年前，建在郊区的化工企业，随着城市的扩张，很多已处于人口稠密的城区。加上这些国有企业历史包袱重，生存难以为继，安全投入和安全设施捉襟见肘。重庆天原化工总厂2004年“4.16”氯气泄漏爆炸事故，迫使疏散了15万人。许多危险路段没有安装防撞护栏等安全设施，不具备基本的客运安全保障条件，车辆一旦翻入悬崖，必致车毁人亡。2004年重庆发生的4起特大交通事故，有3起发生在没有防护栏等安全设施的县乡道路上。
3. 法规制度建设相对滞后，法制建设不完善。
（1）一些安全技术标准还存在不完善和需要修正的方面。例如，2004年重庆天原化工总厂“4.16”氯气泄漏爆炸事故，一个重要的技术原因就是工艺落后，导致氯气泄漏后与冷却系统盐水铵混合，生成极不稳定并极易爆炸的三氯化氮，而此方面的相应安全规程没有明确的禁止规定。再如，2005年重庆黔江“4.19”桥梁翻车事故，反映出相关技术标准规定的桥梁路缘石高度不够，不具有效的防护功能，易造成车辆出道后翻入桥下。
（2）市场准入的安全门槛低，相关规定不具体。如，一些地方的小煤矿无能力按法律法规标准达到与生产规模相一致的基本安全条件，同时又缺乏相应的规定。同时，一些实践证明行之有效的措施，如对发生重特大事故煤矿收回采矿权的安全淘汰机制、对高危行业强制推行责任保险、对道路危险路段安装防撞护栏的“生命工程”和开设学生专车、提高安全风险识别和风险管理的科技含量、在危险化学品行业推行HAN阻隔防爆和BF系列无火花快速堵漏等先进实用技术等尚未纳入法规层次予以推行。
4. 缺乏改善安全条件的社会舆论支持。受计划经济体制的影响，煤矿长期承担着应由全社会共同支出的资源开采成本，致使在市场竞争中处于绝对劣势，仅职工收入就可见一斑。如，2002年重庆国有重点煤矿职工年收入是8000元，而火电厂则是8万元。近几年重庆国有重点煤矿井下一线矿工的收入，受电煤价格的限制和安全补欠投入的影响，几乎没有增加，月收入只有1500元左右。矿工这一高风险职业不仅没有高回报，而且低于市场平均水平。近两年，煤炭价格有所恢复性增长，给改善煤矿安全基础条件带来一线希望。但社会舆论却利用少数个体煤矿老板的过度消费现象，对长期处于弱势的煤矿冠以“暴利”加以谴责。目前，一些煤矿的所谓“暴利”是建立在矿工低收入、安全投入不足、违法违规生产“带血煤炭”基础上的一个短暂现象。如果煤矿的生产成本、职工收入和安全成本达到现行市场可比标准和煤矿安全法律法规标准，煤矿将处于亏损或微利状态。
5. 安全生产技术支撑不力，安全科技人员严重不足。安全工程还未正式成为国家一级学科，目前仅有十几所大学开设安全工程专业。企业现有安全管理人员大多是半路出家；由于煤炭行业长期不景气，煤炭院校纷纷转向，原本不多的毕业生也不愿去煤矿，原有技术人员也大量流失。重庆南桐矿务局这样一个国有重点煤矿因地质技术人员流失，连煤炭储量报表都不能按期完成。而大部分乡镇煤矿，几乎没有真正意义的安全技术人才，靠一些未经专门训练的“掌窑师”指挥生产。2003年重庆沙坪坝燕湾煤矿“8.7”特大透水事故，就是“掌窑师”凭经验指挥，挖穿积水老窑所致。
科技支撑是安全生产的基础和保障，必须有所超前。发达国家都建立了成熟的安全生产技术支撑体系，美国政府2002年拔给国家职业安全健康研究院、事故伤害预防与控制中心两家机构的经费就达4.1亿美元。英国有40多家从事安全生产科研的院所和大专院校。我国安全生产技术支撑体系建设起步晚，安全生产评价、检测检验、咨询、培训、认证等中介组织不健全，安全生产技术理论研究滞后于实践、科技整体水平不高且力量分散、科技投入不足等问题普遍存在。特别是省级以下安全生产技术支撑乏力，在有的地区、有的方面几乎处于空白。
6. 经济快速发展与安全保障能力滞后的矛盾突出。经济社会的快速发展对安全生产形成较大压力。由于电煤需求大，有的地方常常对超能力生产、违法违规生产企业的处罚大打折扣。机动车辆的快速增长与公路的发展不协调，农村居民出行和农副产品交易必须依靠道路运输，但很大比重的农村公路达不到通行标准，摩托车等非法运营查处难度大。在经济增长上，不少地方还是靠拼设备、增加劳动强度、粗放经营来支撑。
7. 突发事故应对能力不足。2003年，发生在重庆开县的 “12.23”井喷事故，由于应急救援措施没有及时跟上，致使附近243名村民死亡。2005年中石化吉化公司双苯厂发生“11.13”爆炸事故，应急响应迟缓，造成了严重的生态污染。重庆前几年发生的多次特别重大沉船事故，一个重要原因，就是群众严重缺乏自救知识和能力，船上的救生衣形同摆设，无一人穿戴。
8. 市场经营秩序不规范。现行客运市场竞争无序。个体客车通过挂靠运输公司进入客运市场，经营业主压价抢客，超载、超速的“多拉快跑”现象普遍。农村客运市场运力与运量之间的矛盾突出。据重庆部分区县调查表明，平时运量只有运力的三分之一，农民赶集、学生放假时，运量是运力的2.3倍。2004年重庆石柱县“9.25”翻车事故，发生在学生放假期间，出事的9座客车装了53人。假冒、伪劣产品充斥市场，危害安全与健康。黑龙江七台河“11.27”煤尘爆炸事故发生后，据生还人员介绍，井下的自救器打不开、不供氧。目前，全国各地均没有专营劳保市场，劳保产品经营分散，不利企业采购，也给假冒伪劣产品以可乘之机。由于其危害是隐性、渐进的“软杀手”，没有伤亡事故明显、直接，因此重视程度不够，监管不严。
二、对策与措施
1. 切实把安全生产工作纳入国民经济发展规划。十六届五中全会《建议》共46条，其中第38条专门就保障人民生命财产安全作了阐述，此外，还就与安全生产相关的问题作了强调。这在党的历次重要决议中是从未有过的，充分体现了党心民心的高度一致性。切实把安全生产纳入地方国民经济和社会发展规划，是我们义不容辞的职责和当务之急的大事，要坚持安全发展的指导原则，做到安全生产与经济发展同步规划、同步部署、同步实施、同步见效。
2. 加快安全监管体系建设。加强安全生产监管体系建设，是确保安全生产的法规制度落实的关键。
（1）对安全生产监督管理体制进行调整与改革，合理界定、划分安全生产综合监管机构与专项监管机构的工作定位、工作层次及职能范围。我们要确立统一、高效、权威的安全生产综合监管体系，逐步将安全生产综合监管定位于行使安全生产国家监察、监督的职能，对于目前承担的危险化学品、矿山安全等专项监管职能及部分工矿商贸企业的安全生产监管职能则应淡化带行业主管部门性质的直接监管的色彩，并参照国家煤矿安全监察的模式，走国家监察的路子，充分发挥企业作为安全生产责任主体的作用。

（2）健全安全生产监管工作体系，将安全生产监管工作机构逐步从现在的五级设置或在四级设置的基础上，在乡镇设立安全生产监管站或安全生产监督管理所，作为县级安全生产监管部门的派出机构，在对其现有人员进行培训的基础上，对乡镇安办进行安全生产监管的有限授权，强化乡镇安办在安全生产监管上的力度。对村居则应充分发挥村（居）委会的自治作用，成立相应的安全机构负责本辖区内的安全生产工作。企业则应按《安全生产法》的规定设立安全生产管理机构或设专兼职安全管理人员。
（3）充实各级安全监管机构的力量，并配齐其日常工作运行所必需的设备、交通工具等，保证必需的工作经费，同时逐步改善优化人员结构，增加法律、化工、建筑、机械、矿山方面的人员，并通过不断的培训教育，提高监管队伍的政治、业务、技术素质。
（4）加快安全生产技术支撑体系建设及中介服务机构的培育，并管理好安全生产中介服务市场。
（5）建立集中、统一和垂直的管理体系。安全生产管理工作的职责特点是依法行政、依法监察，这就要求其管理体系必须是一个集中、统一和垂直的管理体系。
3. 提升法制保障能力，强化执法力度。
（1）完善安全技术标准和规定。及时修订不能有效保证安全的相关安全技术标准；规范和提高市场准入安全门槛，制定高危行业和高风险领域企业规模的准入标准，鼓励通过股份制方式进行联合、兼并，组大做强高危企业，增强抗风险能力。
（2）完善安全生产法律体系。将企业资质安全淘汰机制、建设项目安全“三同时”审查，以及加大企业和政府安全投入的具体规定及标准、加大企业主体责任的具体规定等，及时上升为规章、法规甚至法律的规定。针对一些企业老板为了自身私利，强制职工在十分危险场所冒险作业导致事故的行为，参照国外的相关法律规定，探索严厉惩罚的刑事处罚规定，以震慑极为恶劣的安全生产违法行为。
（3）加大安全生产执法力度。加强安全执法与日常监督，对事故多发地区和企业、事故多发的行业和领域，要实施重点监管监察，坚决遏制重特大事故发生。对发生重伤和死亡事故的、不按要求整改事故隐患的、不具备安全生产条件的、不具备相关的安全生产资质的要加大行政处罚力度。同时，严格事故查处，强化责任追究。要坚决按照"四不放过"的原则，对所有事故都要及时认真组织调查，对有关责任人员特别是负有领导责任的，要从严查处，强化社会警示作用。
4. 夯实安全保障的硬件基础。
（1）制定提升安全保障能力政策措施。扶持国有重点煤矿治理重大事故隐患，帮助城区化工企业“关停、治理、搬迁、转产、限产”等措施的落实，支持县乡重点道路危险路段的整治，切实提高防范重特大事故的抗灾能力。
（2）切实加大安全生产投入。国家应制定财政、金融、税收等有利于安全生产的经济政策，完善安全生产投入机制，拓宽投入渠道，形成以企业投入为主、政府投入引导、金融和保险参与的多元化投融资体系，引导社会资金投入安全生产。
（3）各级政府应对安全生产实行“两张票”制度，即安全事故“否决票”和安全投入“优先票”。对安全生产投入实行优先倾斜政策，每年从财政预算中安排一定资金，增加保险防损防灾投入，建立各级政府安全生产基金。同时，尽快完善企业安全费用提取制度。目前，重庆等地开展的安全生产与保险业良性互动试点，在实施工伤保险的同时，大力推进责任保险，不仅能更有效化解事故风险，而且可加大安全生产投入。国外保险业防损防灾投入占保费收入15%左右。2005年，我国商业保险保费近5000亿元，工伤社会保险保费近2500亿元，合计7500亿元，若按5%-10%防损防灾费用提取投入，每年将有375亿元-750亿元资金用于安全生产。
（4）尽快建立国家、区域、省、市、县等安全生产应急救援指挥中心，逐步形成覆盖全国、组织有序、反应灵敏、运转高效的安全生产应急救援体系。同时加快有关行业或领域应急救援体系建设，整合现有资源，提升专业救援队伍应急救援能力。
5. 强化企业作为安全生产责任主体的作用，把保证安全生产作为企业获利的前提条件。采用行政、经济和法律手段，建立安全生产的基本前提约束机制。借鉴国际贸易对不具备劳动保护条件下生产出的产品，加收惩罚性关税的作法，制定相应处罚规则，使违规企业付出更高的代价，强制引导企业业主在保证安全的前提下获利。按《劳动法》规定，由劳动社保部门对煤矿及其他高危小企业强制实行用工登记，签订合法的劳动用工合同，禁止私招乱雇，防止人员无序流动。同时，在用工中严把特种行业人员素质审查关，在劳动合同中明确双方安全权利及义务。
6. 坚持科技兴安，加强安全科技研究和应用。将矿山、化工和重大危险源、重大事故调查分析等方面的重大安全科技研究纳入国家科技规划内容，尽快取得突破性进展。制定政策措施，开展科技示范，及时推广成熟、先进、适用的安全技术。建立强有力的技术支撑体系。出台相关政策措施，在“十一五”期间，应完成国家和省级层面及有条件市县的安全生产技术支撑体系建设。尽快完善各级安全培训基地网络建设。争取政府支持，采用联合其他科研、教学机构方式，组建安全工程学院，立足工程技术，突出安全工程，集学历教育、短期培训、科研开发和中介服务为一体，加大安全生产高层次专业人才培养和储备。省级安监部门依托和联合现有检测检验资源，组建综合的安全生产检测检验机构，为安全生产提供有力支撑和保障。
7. 加强培训，不断提高执法监察队伍素质。执法人员的素质状况，直接决定执法质量水平的高低，事关安监部门的形象。我们要坚持以学习中央领导讲话为重要内容，进一步加深理解科学发展观的深刻内涵，牢固树立“安全发展”的理念，增强实现安全生产形势尽快好转的使命感、紧迫感和责任感。既要加强执法人员的业务培训，又要注重执法人员的廉正教育，锤炼一支清正廉洁、刚正不阿、秉公执法的监察队伍。
（1）完善机构。各级党委、政府要从适应新形势下安全生产监管工作的需要出发，完善安全生产监管机构建设，切实改变一些地方安全监管力量薄弱，工作不到位的现象。同时，有关行业主管部门也要健全安全监管机构，配备必要的专职安全生产监管人员。安全生产监管任务较重的县（市、区），要尽快把安全生产执法队伍建立起来。要加强基层安全监管网络建设，设立隶属于县安全监管部门的派出机构，建立相应的安全生产监察队伍，配备专职安全生产监管员；村（居）也要设立兼职安全生产监管员。各类经济开发区、工业园区等均应设立相应的安全生产监管机构。
（2）加强建设。各级安监部门要不断深化人事制度改革，积极推进双向选择、竞争上岗、任期目标责任制、试用期制等竞争激励机制，优化岗位和人员结构、盘活人才资源，尽快建立精简统一、科学高效的内部管理机制。
（3）抓好培训。要加强对监管人员的政治思想教育，提高监管队伍的整体素质和战斗力，使他们做到秉公执法、勤政廉政，切实履行安全监管职责。要针对安全生产监督管理的新形势、新变化，开展多种形式的培训活动，使安监人员掌握现代经济知识，不断提高业务能力。
（4）强化职能。要从单纯的安全生产工作协调机构向行政执法转变，依法强化安全生产监管机构的执法主体地位，把行政执法作为安全生产监管部门的基本职能，把主要精力放在安全生产的综合监管、监察执法等方面上来。
（5）依法行政。牢固树立有法必依，执法必严，违法必究的工作作风，对违反《安全生产法》及相关法律法规的行为，做到一查到底，绳之以法，决不姑息迁就。
（6）强化制约。要加强对执法人员的监督管理，加大过错追究、责任约束、违纪查处力度，对无视法律，搞人情关系，放纵安全生产违法行为，要坚决查处，以维护法律的严肃性和权威性。
8. 强化宣传教育，不断提高全民安全文化素质。建立安监部门、行业部门、新闻媒体、文化单位安全宣传教育体系，扶持、引导和发展安全文化产业，鼓励和支持编制出版安全科普读物和音像制品。各地各部门要高度重视安全生产宣传教育工作，运用多种方式和多种渠道，宣传安全生产科学道理，灌输安全生产科学知识，倡导安全生产科学态度，强化全社会、全民族的安全意识，把安全生产建立在广大社会成员广泛参与的基础上。
大力宣传和坚持安全发展指导原则，把安全生产摆在更加突出的位置，牢固树立安全发展的观念，一切服从和服务于安全。特别是煤矿和矿工为经济发展做出了重大贡献，现已不堪重负。保煤炭供应、保能源安全，首先要保证矿工生命安全。按照《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，做好各地的安全发展规划，制定安全发展的政策措施及重大保障工程项目。