关于印发《上海市工程质量治理两年行动实施意见》的通知

　　关于印发《上海市工程质量治理两年行动实施意见》的通知

　　沪建管〔2014〕827 号

　　各有关单位：

　　为贯彻落实全国工程质量治理两年行动电视电话会议精 神，按照《工程质量治理两年行动方案》(建市〔2014〕130 号)要求，我委制定了《上海市工程质量治理两年行动实施意 见》，现印发你们，请遵照执行。在执行过程中遇到的问题，请及时反馈我委。

　　特此通知。

　　二?一四年九月二十九日

　　上海市工程质量治理两年行动实施意见

　　为贯彻落实全国工程质量治理两年行动电视电话会议精 神和治理行动的统一部署，进一步规范本市建筑市场秩序，保 障工程质量，促进建筑业持续健康发展，现就本市开展工程质量治理两年行动提出如下实施意见。

　　一、总体要求

　　按照《工程质量治理两年行动方案》要求，充分认清本市 建筑工程中反映的突出问题，充分认识开展治理行动的重要性 和紧迫性，充分结合本市前几年开展的整治工作以及正在开展的质量安全巡查、诚信体系和信息平台建设工作，立足质量安 全和质量发展两个基本面，坚持“依法治理、企业责任、标准 引领、以质取胜”原则，加强组织领导，全面落实责任;着力体系治理，提升治理能力;综合法规资源，强化监管统筹;创 新工作机制，形成共治格局。

　　通过治理，联合管理，联动执法，充分发挥质量工作的基 础支撑和推动促进作用，不断激发企业和社会的主观能动性， 着力构建质量服务的新体制和新机制，努力实现治理体系和治理能力的现代化，全面提升全市工程质量水平。

　　二、主要任务和措施

　　(一)全面落实五方主体项目负责人质量终身责任

　　1、明确质量终身责任人和相关责任。建设、勘察、设计、施工、监理单位是参与工程项目的五方主体。在工程项目开工前，五方主体法定代表人必须签署授权书，明确本单位责任人。 市、区(县)建设主管部门要严格按照《建筑工程五方责任主 体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》(以下简称《暂行办法》)规定，强化对个人质量责任的落实。工程项目在设计 使用年限内出现质量事故或严重质量问题，首先要追究这五个 主要责任人的责任，而且是终身责任。同时，严格主要责任人的变更管理，在勘察、设计、施工、监理中标通知书上明确中 标单位主要责任人。

　　2、建立三项制度。建立书面承诺制度。在工程开工前，五个主要责任人必须签署承诺书，对工程建设中应该履行的职 责和承担的责任作出承诺。建立永久性铭牌制度。在工程竣工 后，按照《关于本市新建住宅工程设置永久性责任铭牌的通知》要求，将设置永久性责任铭牌作为建设单位组织竣工验收的条 件之一，并将铭牌在建筑物明显位置设置，接受社会监督。建 立信息档案制度。建立以五个主要责任人基本信息、责任承诺书、法定代表人授权书为主要内容的信息档案，工程竣工验收 合格后，移交本市城建档案机构，统一管理和保存。以利于工 程出现质量问题后，能够及时、准确地找到具体责任人，追究其相关责任。

　　对于已经开工、正在建设的工程项目，市、区(县)质量监督机构按管理权限，尽快督促五方主体的法人补签项目负责 人授权书、项目负责人补签质量终身责任承诺书，没有补签的，不予办理工程竣工验收备案手续;对于新开工的工程项目，一 律严格按照《暂行办法》的规定执行，没有授权书、承诺书的， 工程开工前，不予办理工程质量监督手续，不予颁发施工许可。工程竣工后，不予办理工程竣工验收备案手续。

　　3、突出施工项目经理和建设单位项目负责人的责任。严格执行《建筑施工项目经理质量安全责任十项规定(试行)》 规定，项目经理必须对施工质量负全责，必须在岗履职，不得 违反规定同时在两个及两个以上的工程项目担任项目经理等。项目经理是工程质量管控的核心和关键。施工企业要选好配好 项目经理，并监督考核他们履行好职责。2015 年起，我委实施项目经理“千人培训”计划，强化项目经理职业道德和能力 素质，全面落实他们的法定义务和责任。建设单位项目负责人 作为业主代表，对保证工程质量也负有重要责任，不得违法发包、肢解发包，不得降低工程质量标准，造成工程质量事故或 重大质量问题的，要严格进行追究。

　　4、加大责任追究力度。市、区(县)建设主管部门要始终坚持将“五个最严”(最严的准入、最严的执法、最严的监 管、最严的处罚、最严的问责)落到实处，形成持续有力的高 压态势，确保五个主要责任人在岗履职。要通过正在组织的本市建设工程质量安全巡查，加强对其动态监管。凡发生工程质量事故或重大质量问题的，都要依法追究五个主要责任人的责任，包括经济责任、诚信责任、执业责任和刑事责任。诚信责 任，就是将其不良行为向社会曝光，记入诚信档案，列入黑名 单;执业责任，就是给予暂停执业、吊销执业资格、终身不予注册等处罚;触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。此 外，项目负责人有行政职务的，还要承担相应行政责任。以上 五个主要责任人，不管责任人是否离开原单位，还是已经退休，都要依法追究其质量责任。在追究这五个主要责任人责任的同 时，并不免除其他执业人员、企业法人等相关人员依法应当承 担的质量安全责任。

　　(二)严厉打击转包挂靠等违法行为

　　1、准确认定违法行为。认真学习、准确理解《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法(试行)》以 及新修订的《上海市建筑市场管理条例》。根据需要，有针对 性地细化建筑施工转包、挂靠、违法发包、违法分包等4种违 法行为的认定规则和对应的处罚标准，做到全市标准统一。 2014年11月起，市、区(县)建设主管部门组织开展对建筑 业管理机构和建筑施工企业的宣贯和培训工作。

　　2、认真实施检查。根据住建部要求，今年10月底前，建 设单位、施工企业要对照管理办法，查找、纠正自身存在的问 题，完成自查自纠，并按项目管理权限向项目受监的建设管理部门报告自查自纠情况。2014年11月到2016年6月，区(县)建设主管部门每4 个月组织一次对在建房屋和市政工程的全面排查，全面排查要重点关注保障房项目、旧城改造项目、轨 道交通等重大基础设施工程。2015年起，我委牵头每6个月 组织一次承发包行为的重点巡查，重点巡查主要针对以下情 况：一是群众有投诉举报的，要列为检查重点;二是排查中发 现有问题的企业，要对其承建的本市其他项目进行检查;三是对排查中发现存在问题的项目，要跟踪检查，督促企业整改到 位，并防止新的问题出现。同时，我委每半年对本市的工程项 目进行一次重点抽查和治理行动工作的督查，并加强对区(县)建设主管部门的指导和监督。

　　3、严惩重罚违法行为。强化参建各方遵守建设程序和承发包行为的法律责任，重点整治无证施工、未审图施工、转包、 挂靠、违法发包、违法分包等违法行为。凡有以上违法行为的 单位和个人，分别给予罚款、停业整顿、限制招投标、暂停或停止执业、重新核定资质等级、吊销资质证书等严厉处罚，使 其不敢违法。对企业自查自纠阶段发现的问题，并在今年10 月底前整改到位的，不予追究责任。对市、区(县)建设主管部门在全面排查和重点巡查中发现问题的，且限期内不予整改 或整改不到位的，要加大处罚力度;对电视电话会议后新开工 项目出现违法违规行为的，严格按照有关规定从重处罚。

　　4、建立社会监督机制。一是畅通投诉举报渠道。我委在“12319”城建热线设立举报电话，并在委门户网站上开设投诉信箱，区(县)建设主管部门也应设立相应举报电话和投诉信箱，接受公众投诉举报。二是曝光违法行为。对被查处单位 和个人的违法行为，一律在本市建筑市场监管与诚信信息平台 进行曝光和公示，发挥媒体和舆论的监督作用，震慑违法行为。三是纳入诚信体系。将处罚情况记入诚信档案，在施工招投标 环节，对不良记录进行信用打分，提高企业和从业人员守法意 识。四是发挥行业企业作用。充分发挥行业协会的引领作用，倡导企业加强自律，特别是大型施工企业在治理行动中，要严 格自律、模范带头，自觉抵制转包挂靠等违法行为，维护市场 秩序，传递正能量。

　　(三)健全工程质量监督、监理机制

　　1、不断创新监督检查方式。市、区(县)建设主管部门要改变事先发通知、打招呼的做法，重点采取随机检查、飞行 检查等方式，真正发现问题，真正达到检查目的，及时消除隐 患。对于违法违规行为和质量问题多发的企业和个人，加大检查力度和频次。加强对施工现场项目管理机构的监管，制定施 工单位项目管理机构专业人员配置标准并监督落实。严格落实 工程质量检测制度，实施全过程质量追溯，加大对检测过程和检测行为的监管，严厉打击弄虚作假行为。通过“抽检分离， 盲样检测”的方式，对进入现场的建材产品实施监督抽检，促 进建材质量整体合格率的提升。同时，加强对勘察、设计质量监管检查，实施差别化管理，对勘察设计质量差的单位要列入重点监管对象。

　　2、加强监管队伍建设。市、区(县)建设主管部门要高度重视质量监管队伍建设，积极想办法对实施工程质量监管所 必须的仪器、设备、经费等予以保障。2015 年起，我委组织全市监管人员业务培训，提高监督执法水平。针对当前执法力 量比较分散、总量不足的问题，市、区(县)之间要加强统筹， 形成工作合力，并在全市每6个月组织的一次重点巡查时，把 市场准入、施工许可、招标投标、质量监管、稽查执法、劳务 人员实名制管理等各环节的监管力量整合起来，组建统一的检查组，既查现场质量，也查市场违法行为，并将不良信息与企 业和人员的资质资格管理挂钩，形成“两场联动”的有效机制。

　　3、突出工程实体质量常见问题治理。市、区(县)建设主管部门要采取切实有效措施，强化工程勘察、设计、审图质 量的监管，把好质量源头关;要从住宅工程质量常见问题治理 入手，充分利用“上海市建设工程质量通病治理论文”成果发布，狠抓屋面、外墙面、卫生间渗漏，门窗密闭不严等质量突 出问题。积极推进质量管理标准化活动，继续做好建筑工程现 场质量管理标准化试点工作，在梳理总结试点工作的基础上，对已发布的现场质量管理标准化操作手册，要加快在全市推广 实施。修订原有分户验收相关标准，严格执行独立第三方抽查 复核，做好分户验收监管工作，提高住宅工程分户验收质量，切实减少房屋交付之后的质量投诉。全面开展“住宅质量公约”活动，以行业自律形式向社会发出承诺，为用户提供符合国家标准的合格住宅。每年组织一次“年度住宅建设质量指数”发 布，提升用户满意率和社会满意度。

　　4、进一步发挥监理作用。本市监理企业要着力健全质量管理体系，切实履行监理职责，全面提高工程监理水平。市、 区(县)建设主管部门要培育一批有实力的骨干监理企业，扶 持他们做优做强。进一步探索监理市场开放，吸引国外优秀咨询企业进入本市市场，并通过合资合作带动本市监理水平提 升。结合本市实际，研究出台相关扶持激励政策，真正把监理 作用发挥出来。

　　5、强化勘察设计质量监管。组织各类、各专业的勘察、设计质量专项检查，加大监管力度，定期通报批评，曝光处理、 处罚一批违法违规企业和相关责任人员，落实质量责任，不断 提高勘察、设计和审图质量。按照《关于进一步加强本市建设工程勘察设计单位施工现场服务工作的通知》要求，组织实施 对勘察设计单位施工现场服务工作质量的动态监管，强化对勘 察设计单位地基验槽、设计交底和质量问题处置等现场服务质量的监督检查。

　　(四)大力推动建筑产业现代化

　　1、明确目标要求。按照《关于本市进一步推进装配式建筑发展的若干意见》、《上海市绿色建筑发展三年行动计划》要求，今年，各区(县)政府在供地面积总量中须落实建筑面积不少于25%的装配式建筑，2015年度不少于50%。2016年起，外环线以内符合条件的新建民用建筑原则上全部采用装配 式建筑。

　　2、加强政策引导。围绕目标要求，制定鼓励政策，强化工作导向。一是规划奖励政策，对自愿建设装配式建筑的住宅 项目，给予预制外墙或叠合外墙预制部分不计入建筑面积的鼓 励政策。二是墙材专项基金减免政策，装配式建筑的混凝土墙体部分，不计入新型墙体材料专项基金征收计算范围;对采用 装配式工艺的保障性住房，免收新型墙体材料专项基金。三是 落实本市建筑节能扶持政策，对符合要求的装配式住宅项目，给予补贴。同时，利用好本市推进产业现代化的体制、机制优 势，加快培育一批工程设计、构件生产、施工安装一体化的龙 头企业，形成产业联盟。

　　3、实施技术推动。夯实建筑产业现代化技术支撑工作，积极推广本市发布的《装配整体式混凝土公共建筑设计规程》、《装配式住宅外墙保温系统应用技术规程》、《装配整体式混 凝土保障性住宅标准套型图集》等相关标准和图集。加快相关技术标准编制和发布实施，组织编制《装配式住宅性能评定技 术标准》、《装配整体式混凝土住宅体系设计规程》、《装配 整体式住宅混凝土构件制作、施工及质量验收规程》、《装配整体式叠合板混凝土结构技术规程》、《装配式部品、构件图集》等。

　　4、强化监管保障。一是完善项目落地。通过进一步明确 “两个强制比率”，对各区(县)2014 年装配式建筑实施计 划和建筑面积落实比例情况开展监督检查，对地块实际供地情况加强跟踪。二是推动目标责任落实。强化区(县)政府职责， 建立市统筹计划、区(县)落实执行和市对区(县)检查考核 的机制，从计划制定、土地供应、规划管理、建设监管、住宅预售和交付使用许可等各个环节，加强部门之间协同联动，确 保目标责任落实。三是推进监管体系建立。围绕安全和质量， 加快建立“从工厂到现场、从部件到工程产品”全过程监管制度，加强对构配件生产企业等市场准入管理，强化对安全质量 影响较大的构件、部品的生产和使用管理，探索建立预制构件、 部品目录的管理制度。四是编制监督要点，指导监督人员提高执法水平。

　　(五)加快推进建筑市场诚信体系数据库建设和数字化审 图工作

　　1、完成建筑市场信息平台建设。年底前，全面完成本市工程建设企业、注册人员、工程项目、诚信信息等基础数据库 建设，采取有效措施保证基础数据库数据信息及时更新。同时， 优化完善现有管理流程，提升市场监管效能。

　　2、加快建立电子化资质审批工作。结合住建部试点要求，2015年起，全面实施勘察、设计、施工、监理造价(咨询)、招标代理、检测等各类企业资质的电子化资质审批工作，加快 完善企业资质审批流程，实现与社保、工商、公安等相关部门的审批信息互通共享，提高行政审批效率。

　　3、进一步完善诚信体系建设。按照《上海市建筑市场信用信息管理暂行办法》要求，年内组织开展对本市建设工程从 业人员信息采集，以及2014年企业诚信手册自检工作。2015 年，完善各类建设工程企业和专业人员的诚信手册，建立一套 较为完整的企业诚信评价办法，将查处的各类违法违规行为和 行政处理行为，纳入参建各方诚信平台。2016 年，逐步将建 筑市场的诚信信息与招投标管理、资质管理、日常巡查等挂钩。 同时，在监理招投标中，试点第三方信用评价制度，扩大施工招投标中信用评价应用的深度和广度，探索多种信用信息的评 价方式和应用方式。

　　4、加快数字化审图的全面推广工作。树立制度加标杆的监管理念，以技术创新推动管理创新，运用数字化审图手段， 实现过程留底，监管有据，行为规范，责任落实。

　　(六)切实提高从业人员素质

　　1、进一步落实施工企业主体责任。大力推进施工企业技术管理人员、特种作业人员、安管人员的持证上岗。按照《关 于进一步加强和完善建筑劳务管理工作的指导意见》要求，指 导督促施工企业建立劳务人员分类培训制度，加快培育自有技术工人队伍建设，实行全员培训、持证上岗。2015年6月前，拟联合市社保部门，出台相关实施意见，对施工企业分类培训 和考核发证进行明确。

　　2、完善建筑工人培训体系。2015年年底前，探索建立建 筑工人培训信息公开机制，健全职业技能鉴定制度。督促施工 企业做好工人技能分级管理，加强培训记录和持证上岗的现场核查。对不承担培训主体责任的企业，制定处罚标准并依法处 罚。加强与市社保部门、岗位考核机构的沟通协调，积极争取 政府财政经费补贴，减免企业负担，大力培训建筑工人，不断提高产业工人素质。

　　3、推行劳务人员实名制管理。按照《关于在本市建筑工程施工现场推行作业人员实名制管理的通知》要求，今年内做 好普及，完成劳务人员实名制登记工作。2015年起，不断完善实名制管理的内容和政策机制。加大对施工现场的检查，对施 工企业未按要求实施实名制管理的，由市、区(县)建设主管 部门责令其限期整改;拒不整改的，记入企业信用档案，并取消施工企业和项目经理参加本市相关评优评奖资格。同时，在 实名制信息采集的基础上，通过现场抽查、数据库比对等，进 一步完善劳务人员实名制管理，推进劳务人员信息化管理和组织化管理。2016年，进一步拓展劳务人员实名信息在劳务管理 中的广泛应用。

　　三、加强组织领导

　　(一)落实各级责任

　　市、区(县)建设主管部门和有关单位要高度重视专项治 理行动，统一思想，认真部署，切实履行起领导责任、监管责 任和主体责任。各级要加强组织领导，加强力量统筹，加强督促检查，着力构建政府监管、社会监督、企业主体的三位一体 工作机制，形成质量共治格局。

　　我委成立上海市工程质量治理两年行动工作领导小组，全 面负责全市治理工作的指导协调和督促推进，领导小组组长由 汤志平主任担任，副组长由裴晓副主任担任，成员由委质量安全监管处、建筑市场监管处、建筑节能和建材监管处、稽查办、 市安质监总站、市市场管理总站、市受理服务中心、市审查中 心等负责同志参加，具体工作协调设在委质量安全监管处。

　　各区(县)建交委和有关单位应尽快成立由主要领导担任 组长的治理工作领导小组，并针对自身实际，制定切实可行的 实施方案，明确治理行动的重点、步骤和要求，加强治理工作的推进实施。

　　(二)有序推进实施

　　一是动员准备阶段(2014年9月～10月)。动员部署相 关工作，制定实施方案，做好实施准备。企业按要求完成自查 自纠。

　　二是组织实施阶段(2014年11月～2016年6月)。严格 按照《工程质量治理两年行动方案》、《关于落实工程质量治理两年行动有关工作的通知》、《关于开展严厉打击建筑施工转包违法分包行为工作的通知》要求，组织开展本市的全面排查和重点巡查，并积极配合好住建部每半年组织的一次督查。 对检查发现的问题及处理意见，区(县)建设主管部门每月要 填写《建筑工程施工转包违法分包等违法行为查处基本情况表》，及时上报我委。每月10日前，我委将上月度查处工作 情况、违法行为查处基本情况表和月度汇总表上报住建部。

　　三是总结分析阶段(2016年7月～8月)。市、区(县) 建设主管部门对两年治理行动工作进行总结分析，研究提出建 立健全机制的意见和建议，形成总结报告，并逐级上报。

　　市、区(县)建设主管部门要充分考虑两年治理工作的时 限性，及时研究解决治理中遇到的新情况新问题，不断总结经 验、调整完善措施，有序推进实施，确保给企业和社会以明确、稳定的预期。

　　(三)加强宣传引导

　　加大对部、市新出台文件法规的宣传解读力度，及时回应 社会关切，解疑释惑、凝聚共识，营造良好的治理氛围。

　　相关行业协会，也要积极参与到治理行动中去，及时发布 落实工程质量治理行动的倡议书，依法制定自律规定，充分发 挥其在规范行业秩序、建立从业人员准则、促进企业诚信经营等方面的行业自律作用，维护行业发展利益。

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