民政部等发布：加强事实无人抚养儿童保障工作意见文件

近日，民政部、最高人民法院、最高人民检察院、发展改革委、教育部、公安部、司法部、财政部、国家医保局、共青团中央、全国妇联、中国残联等12个部门联合印发了《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》。7月10日，民政部举行事实无人抚养儿童保障工作专题新闻发布会。民政部党组成员、副部长高晓兵介绍《意见》有关情况。最高人民法院研究室副主任周加海，最高人民检察院第九检察厅副厅长李峰，民政部儿童福利司司长郭玉强、副司长倪春霞一同出席新闻发布会，并回答记者提问。《意见》和发布会都有哪些看点?主页君摘编如下：

《意见》出台背景

党中央、国务院高度重视儿童福利工作，习近平总书记多次强调儿童是祖国的未来，民族的希望，培养好少年儿童是一项战略任务，事关长远，必须高度关心重视。近年来，中央层面出台了一系列加强儿童福利保障的政策措施，对农村留守儿童、困境儿童、受监护侵害未成年人等关爱保障工作作出部署，极大地提升了相关儿童及其家庭的获得感、幸福感和安全感。

事实无人抚养儿童指父母双方不能正常履行抚养和监护责任的儿童，通俗地讲就是事实孤儿。目前据不完全统计，全国事实无人抚养儿童大约50万左右。为解决事实无人抚养儿童的问题，根据中央领导同志的指示精神，民政部会同最高人民法院、最高人民检察院等12个部门和相关的群团组织，经过深入的调研和反复论证，研究制定了《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》。

《意见》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，坚持特殊保护优先保护，聚焦脱贫攻坚，聚焦特殊群体，聚焦群众关切，填补了儿童福利领域制度的空白，是新时代儿童福利工作的一次重要政策创新，是服务打赢脱贫攻坚战，确保各类特殊困难群众一道进入全面小康社会的重要制度安排。

《意见》重点解决了四个方面的突出问题

一是强化基本生活保障。针对事实无人抚养儿童的生活困难，明确对事实无人抚养儿童发放基本的生活补贴，按照与当地孤儿保障标准相衔接的原则，确定补贴的标准;参照孤儿基本生活费发放的办法确定发放的方式。中央财政比照孤儿基本生活保障资金的测算方法，通过困难群众救助补助资金的情况给予适当的补助。

二是加强医疗康复保障。针对事实无人抚养儿童的医疗康复困难，对符合条件的事实无人抚养儿童按规定实施医疗救助，分类落实资助的参保政策。符合条件的事实无人抚养儿童可同时享受重度残疾人护理补贴及康复救助等相关政策。目前的救助保障范围、保障水平从医疗康复的角度还是比较有限的。对一些重病、重残的孩子，还需要家庭、政府、社会、商业保险等各个方面来综合发力。

三是完善教育资助的救助。将事实无人抚养儿童参照孤儿纳入教育资助的范围，享受相应的政策待遇，优先纳入国家资助政策体系和教育的帮扶体系，落实助学金、减免学费的政策。将义务教育阶段的事实无人抚养儿童列为享受免住宿费的优先对象。

四是督促落实监护的责任。要求依法打击故意或者恶意不履行监护职责等各类侵害儿童权益的违法犯罪行为。将存在恶意弃养情形或者采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取保障资金、物资和服务的父母及其他监护人失信行为纳入全国信用信息共享平台，实施失信联合惩戒。对有能力履行抚养义务而拒不抚养的父母，民政部门依法追索抚养费。

《意见》重点实现了两个方面的突破

一是除了父母重病、重残等情形之外，明确将服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由措施人员的子女纳入保障范围。父母犯罪，子女无辜，孩子一天天成长，不能等也等不起。不能让父母的错误影响到孩子的生存和成长。

加强对这类未成年人的帮扶救助，已经成为全社会的共识。同时，加强服刑人员未成年子女的关怀，还能从源头上解除服刑人员的后顾之忧，有助于服刑人员感受社会的温暖，父母的关爱，人间的温情，促进他们安心服刑，积极改造，早日回归社会，家庭团聚，再次担负起监护照料子女的法律责任。随着父母服刑期满，恢复监护能力，也会按规定条件终止保障。

二是推进信息共享。意见指出，在事实无人抚养儿童认定过程中，一般不要求服务对象提供各类证明，而是通过部门间信息比对的方式进行。要求各部门和组织加强工作衔接和信息共享，切实让数据多跑路，让群众少跑腿。这也是落实中央简政放权，推进“放管服”改革要求的具体举措。《意见》还规范了认定流程、退出机制、保障措施和部门职责等。

以下答记者问的内容，供广大读者了解政策之用，并在具体工作中有所启发

Q：《意见》对事实无人抚养儿童是雪中送炭，能否介绍一下这类儿童的总体概况?

A：郭玉强

民政部儿童福利司司长

事实无人抚养儿童是儿童当中的一个比较特殊的群体，党和政府对这个群体历来是高度重视和关心的，特别是近几年来，国务院对这类儿童的关爱保护工作有明确的指示和批示。去年，民政部联合最高检、最高法、财政、发改等相关部门就这个问题进行了一次比较大的摸底、排查工作。在此基础上，12个部门起草了《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》。

根据之前我们掌握的情况，给大家介绍三方面的情况：

一是什么是事实无人抚养儿童。主要分两大类，第一大类是指父母双方均符合重病、重残、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、失联情形之一的儿童。第二大类是父母一方死亡或者宣告失踪，另一方符合上述几种情形的，这也是事实无人抚养儿童。文件当中说的比较清楚，这是一个大致情况。

二是关于全国事实无人抚养儿童的数量。去年在摸底排查的基础上，大概掌握全国有50万左右，第一类情况父母双方都出现不能正常履行监护义务的大概22万左右;第二类大概是28万左右，一共是50万左右。为什么说是50万左右?因为去年摸底排查的时候，由于第一次开展，是新的群体、新生事物，各地投入的力量也不一样，采用的技术手段也不一样，所以说中间是有一些差别的。在下一步工作中，特别是《意见》出台以后肯定要精确到人，精确到每一个需要帮助、需要关爱的孩子身上，会进一步精确掌握的数字。

三是这些孩子从面上来看大概有什么特点，这个群体有什么特质。大概归纳了三类：第一，事实无人抚养儿童的生活保障标准相对比较低，是相对比较低，并不是绝对的低，是他相较于其他正常家庭的正常孩子。为什么?因为之前由于没有这个政策，对这个群体也没有明晰的认定。国家一般通过低保、临时救助、建档立卡、贫困家庭这样的救助对这个孩子进行关爱、帮扶，但是这些政策在实行期间没有形成政策合力，保障标准相较比较低。第二，这些孩子很难得到有效的监护。因为出现了上述两类情形以后，孩子的监护一般分两种情况，一种是由祖父母、外祖父母监护，老人监护孩子由于代际的原因，健康、精力原因还有双方观念差别等，导致不能很好地尽到监护义务。另一种是委托亲戚或者其他人监护，由于政策没有形成综合合力，很难说其他亲戚或监护人能够全心全意地对孩子进行监护，所以出现了监护没有完全履行的情况。第三，有一些孩子出现了心理问题。我说的是一些儿童，不是全体的事实无人抚养儿童。由于经济上相对比较困难，同时长期缺乏监护人有效的监护，特别是精神层面的关爱，孩子容易出现相较其他孩子自卑、偏激、不自信的情况，容易产生一些心理问题。

Q：《意见》提出的健全信用评价和失信行为联合惩戒机制，具体出于什么工作考虑?

A：高晓兵

民政部党组成员、副部长

对儿童的抚养责任首先是父母的责任，应尽的义务，也是法律的责任。政府保障的是那些因为各种原因不能够履行抚养和监护责任的父母的儿童。对那些能够履行而不履行抚养和监护责任的父母，必须给予失信的联合惩戒。这是要督促父母切实履行应有的职责，来保护儿童的基本权益。《意见》根据有关的规定，主要对三类人员实行失信惩戒。

第一类是恶意、故意弃养孩子的父母，这类父母是在有条件抚养孩子的情况下而不履行抚养和监护的责任;第二类是长期不与家庭和孩子联系的父母，这类情况可以经常在新闻媒体报道当中看到;第三类是采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取保障的资金、物资和服务的父母及其监护人。对这三类人员实行联合惩戒，有利于教育引导和警示失职父母依法履行责任的义务，有利于督促失联父母及时与家庭联系，有利于保证各方面的资助支持不折不扣地落实到事实无人抚养儿童身上。

要特别说明的是，这些措施不是唯一的处罚措施，如果以上三类人员违反了儿童保护的法律法规，还将同时受到相关法律法规的制裁。

Q：事实无人抚养儿童不仅需要经济上的支持，同时需要心理和情感的关爱，请问《意见》将从哪些方面给予这个群体更多的关爱服务?

A：倪春霞

民政部儿童福利司副司长

现实当中这些孩子确实已经面临着在生活、学业以及心理方面的问题。《意见》对这方面予以了充分的考虑，主要从五个方面进行了明确。

一是通过政府购买服务方式，同时发挥共青团、妇联等群团组织的社会动员优势，引入专业社会组织和青少年事务社工，为事实无人抚养儿童提供心理上的抚慰、精神方面的关爱等专业服务，努力培养孩子健康的心理和健全的人格。

二是指导乡镇儿童督导员和村居儿童主任。发挥这些力量的作用，加强对这些家庭的寻访，为家庭和孩子提供监护指导、返校复学、落实户籍等关爱服务。同时充分发挥儿童福利机构、未成年人救助保护机构及康复、特教服务机构等平台作用，为这些孩子和家庭提供政策上的指导、资源上的链接、康复和特教服务，以及对有需要的事实无人抚养儿童提供临时的监护照料等支持。

三是进一步完善法律援助机制，对于权益受到侵害的事实无人抚养儿童，联合司法等部门加大对这些孩子的法律援助力度。

四是《意见》特别强调加大对流浪儿童的救助保护力度。事实无人抚养儿童状态很容易造成离家出走，外出流浪，现实中出现了不少这样的案例，《意见》特别强调要帮助流浪儿童及时寻亲、返家，要教育指导督促父母和其他监护人履行抚养义务。同时，我们还要将流浪儿童纳入到跟踪关爱对象，不能一送了之。一般是由救助机构把孩子送回家，之后，我们要对这些孩子继续予以关注，每个季度应当最少组织一次回访，防止孩子再次流浪。

五是加强送养工作的指导。《意见》也明确，在充分尊重儿童和家庭意愿的情况下，我们将打通信息对接渠道，鼓励支持有收养意愿的家庭依法收养这些孩子，推动部分事实无人抚养儿童能够回归家庭。希望通过这些措施，多部门密切配合、社会力量共同参与，事实无人抚养儿童能够和其他孩子一样健康成长。

Q：《意见》突出了很多保障的重点，明确了很多细则和措施，这个意见出台以后，这些很好的政策在落实方面会有什么样的措施?

A：高晓兵

民政部党组成员、副部长

总书记讲一分部署，九分落实，这是非常惠民的政策，但是关键是要落到每一个事实无人抚养儿童身上，要一个都不能少。《意见》是2020年1月1日起实施，今年6月20号在长沙召开的全国儿童福利工作会议上已经做了一次全面部署。现在我们有几个工作举措。

首先，督促指导各地制定具体的政策。各省、自治区、直辖市要在2019年10月底之前把所有的政策制定完毕。市、县一级则是在12月底之前要具体落实。在保障对象上，《意见》已经明确了保障对象，各地必须不折不扣地落实，不得减少保障的范围，同时我们鼓励各地根据实际经济状况和社会发展水平，适当地拓宽保障的范围。在保障标准上，要落实与当地孤儿保障标准相衔接的原则，在基本生活、医疗康复、教育资助等方面把各项政策用好、用足。民政部将对各地政策出台的情况，以及研究进展情况，每个月调度一次，我们还有半年的时间做这项工作的准备。

其次，要督促落实责任的分工。《意见》明确了民政部门、人民法院、人民检察院、教育部门、公安部门、财政部门、医疗保障部门以及群团组织在保障中的工作职责。我们也将联合相关部门一起来督促工作的落实，加强部门协作，打好事实无人抚养儿童保障工作的组合拳。

三是抓紧做好前期的工作。我们正在配合财政部门做好事实无人抚养儿童生活补贴的测算工作，同时要进一步完善全国儿童福利信息管理系统，根据《意见》要求，在这个系统中增加有关事实无人抚养儿童基本生活补贴申请和管理这样的模块，指导各地对照保障范围和条件，再次组织排查核实，符合条件的一定精准到人，做到一人一档，确保应保尽保，不漏一个儿童。这个政策就是要落实到每个孩子身上，所以一个不能漏。

从2020年1月1日起，全面实施事实无人抚养儿童保障制度，切实把党和政府的温暖送到每个符合条件的孩子的身边。

Q：《意见》里面有很多内容涉及人民法院的工作，下一步人民法院在保护事实无人抚养儿童的权益方面有哪些举措?

A：周加海

最高人民法院研究室副主任

人民法院一直是高度重视整个未成年人群体的权益保护和犯罪预防工作，坚持立足未成年人的特点，以少年法庭为依托，通过专业化的审判来有效落实对未成年人的特殊优先保护的政策精神和要求。这些年来通过依法公正审判，严惩了大量各类侵犯未成年人的违法犯罪活动，教育挽救失足的未成年人，维护未成年人的合法权益，保障他们健康成长。

儿童是一个需要特殊关爱的群体，儿童群体当中事实无人抚养儿童更是需要特殊保障的群体，需要进一步加强对事实无人抚养儿童的生活保障、医疗保障、教育保障。依法维护事实无人抚养儿童的权益，保障他们的健康成长，是人民法院义不容辞的职责和使命。

有一部分服刑的或者被依法采取强制措施的父母，他们进入到诉讼程序以后没办法照顾未成年子女，过去这种现象一直存在，以前通过一些法院和法官，通过个案在民政部门的大力协助下先解决孩子的临时监护问题。虽然也取得了比较不错的效果，但是毕竟缺乏制度性的安排，做起来难度很大。

《意见》把相关工作要求和衔接做了制度性安排，对于整体提升对事实无人抚养儿童的保护水平和效果，一定会取得非常好的效果。

下一步人民法院会充分发挥审判作用，同时加强与相关部门的协作配合，切实贯彻好意见的各项工作要求，加强对事实无人抚养儿童的保障方案。重点做好以下三个方面工作：

一是履行审判职能，依法公正审理好相关案件。依法审理遗弃、虐待，暴力伤害不履行监护职责的案件，依法审理撤销监护人资格的案件，对符合2014年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部联合发布的关于依法处理监护人侵害未成年人行为的意见，依法撤销监护人资格，同时协调民政部门及其他相关部门落实好儿童的监护问题。对于民政部门对有能力履行抚养义务而拒不抚养的父母提起追索抚养费用的，人民法院一定给予支持。

二是延伸审判职能，加强帮扶工作。在案件审理过程中，通过家庭寻访等方式为事实无人抚养儿童提供关爱服务，利用少年审判专业的法官队伍，同时借助广泛的社会力量，案件审理过程中要为这些事实无人抚养儿童提供必要的心理咨询、心理疏导、情感抚慰等服务，培养健康心理和健全人格。加强法治宣传教育，通过庭审直播发布指导性案例、典型案例，送法进校园、进社区、进乡村等多种方式，引导全社会关心支持对事实无人抚养儿童的帮扶、救助、保障工作。

第三，加强部门协作，提升保障事实无人抚养儿童的工作合力。人民法院将积极对接协助民政部门儿童福利机构，做好刚才提到的监护人因为犯罪、受审在押的未成年子女的临时监护照料工作。对申请宣告儿童父母失踪、死亡以及撤销父母监护权等涉及到儿童监护的案件要设立预设通道，并及时将法律文书抄送户籍地、县级民政部门或者乡镇(街道办事处)，实现信息及时共享。同时协同有关部门健全信用评价和失信行为联合惩戒机制，将恶意弃养行为纳入全国信用信息共享平台，实施失信联合惩戒。

Q：各级人民检察院设立了专门的工作机构，在推进未成年人检察专业化方面取得了很大的进展。接下来在加强事实无人抚养儿童的司法保护上有哪些工作打算?

A：李峰

最高人民检察院第九检察厅副厅长

检察机关对事实无人抚养儿童的保护问题一直非常重视，我们在办案中发现很多孩子就是因为父母服刑死亡、失踪、重病等原因成为了事实上无人抚养儿童。这类儿童因为监护缺失，容易成为犯罪分子实施不法侵害的对象，也容易因为生活无着而走上违法犯罪的道路。《意见》对解决事实无人抚养儿童有重大的意义。近年来检察机关立足检察职能，强化法律监督，在保障儿童受到有效监护、维护事实无人抚养儿童的合法权益方面，做了一些积极探索。

一是依法严厉惩治监护人故意或者恶意不履行监护职责的犯罪行为。2018年以来，检察机关已起诉遗弃未成年人犯罪103件，今年上半年，上海市检察机关集中办理了案件，四名监护人因拒不履行抚养义务而被追究刑事责任。

二是支持帮助部分事实无人抚养儿童变更监护权，保障儿童监护到位。最高检部署开展了统一集中办理试点工作，把传统的未成年人检察上升到民事、行政，集中进行试点。试点单位对监护人侵害、遗弃、抛弃未成年人，建议有关部门申请法院撤销监护权。

三是关爱救助受到侵害的事实无人抚养儿童。2018年最高检下发了关于全面加强未成年人国家司法救助工作的意见，各级检察机关全面落实意见要求，依法帮助事实无人抚养儿童争取政策帮助，对因案造成的事实无人抚养儿童开辟优先通道。

四是教育挽救涉嫌犯罪的事实无人抚养儿童，对因无人照管，生活无着走向犯罪道路的未成年人，检察机关科学开展帮教工作，精准帮扶、教育挽救、跟踪回访，促使他们顺利回归，融入社会。

在继续做好儿童监护权益维护，关爱保护帮助受到侵害和涉嫌犯罪的事实无人抚养儿童的基础上，积极发挥检察职能，推动建立侵害事实无人抚养儿童的犯罪长效工作机制。一是加大对遗弃儿童犯罪的检察工作。二是案件发现和防范机制，联合相关部门建立强制报告制度，要求教育、医疗、救助管理、福利等机构，发现未成年人遭受或疑似遭受侵害的必须及时报告。三是加强事实无人抚养儿童的安全管理，检察机关将重点关注涉及事实无人抚养儿童的案件办理情况，及时发现社会管理风险点，通过发出检察建议，向党委政府专题报告，发布未检工作白皮书等方式，促进事实无人抚养儿童的安全管理。四是面向事实无人抚养儿童，深入开展法治宣传和教育活动，提高他们的法治观念和安全意识。

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