我国卫生领域工程和服务采购现状分析

　　工程采购规模大　服务采购分散化

　　国内卫生领域内工程和服务采购根据采购的主体、采购的规模、采购内容的种类的不同，其采购的方式和所遵循的规范也有一定的差异。因为采购的规模相对较大，有关工程的采购制度相对完善，卫生领域各部门对于这类采购行为有较为严格的规定和监管措施，采购行为的规范程度也就较高。

　　中央单位：工程依法纳入采购范围

　　在国家法律的层面上，依据《中华人民共和国招标投标法》的规定，“在中华人民共和国境内进行的下列工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标”，其中“大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目”、“全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目”均属于必须进行招标的项目。同时，根据《中华人民共和国政府采购法》的规定，“使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的服务和工程”的采购行为，均需严格按照政府采购法的相关规定进行。

　　目前，国内卫生领域内工程采购和服务采购根据采购的主体、采购的规模、采购的种类不的不同，其采购的方式和所遵循的规范也有一定的差异。如果采购的规模相对较大，有关工程的采购制度相对完善，政府各部门对于这类采购行为有较为严格的规定和监管措施，采购行为的规范程度也较高。

　　卫生领域内服务采购的制度具有一定的复杂性，主要是因为采购所涉及的服务种类较多、采购金额较小，加之相关服务业发展程度有限，单位后勤社会化改革进展较慢，服务采购总体上呈现采购规模小、采购方式多样化的特点。

　　自筹资金工程尚未纳入范围

　　目前从卫生领域的实际情况来看，卫生行政部门、卫生法律监督部门、疾病预防和控制部门以及经费纳入财政预算的各级事业单位和组织机构，其所有涉及工程类采购的项目均严格按照政府采购的相关规定进行，也即按照各级财政部门颁布的政府采购的管理制度，定期申报采购项目，按照政府采购的组织结构，完成相应的工程采购活动。其中包括使用部分财政性资金结合本机构大量配套资金的医疗卫生服务机构有关工程采购的项目，根据财政部的规定，这些使用财政预算外资金进行采购的工程类项目，也严格按照政府采购的做法规范相应的采购行为。

　　卫生领域部分机构(主要是医疗机构)对于完全利用自筹资金进行的工程采购行为，在采购过程中根据《招标投标法》的相关规定，结合自身机构的情况，制定了自己的采购制度。这类工程的采购尚未纳入政府采购范围，基本上属于机构自身的采购行为，但实际也是按照《招标投标法》和《政府采购法》相关规定实施的。

　　服务采购需进一步规范

　　卫生领域内服务采购的制度具有一定的多样化和灵活性特点，但相对而言规范性不足，信息管理方面也不够规范。

　　如果配套使用了财政性资金，卫生领域服务类采购按照政府采购法的相关规定进行，根据采购内容和规模选择一定的组织方式和采购方式。而对于完全利用单位自筹资金进行的服务采购，各采购主体主要按照单位内部规章制度进行采购，标的较小的服务采购或者通过服务需求部门直接完成，或者由机构内相关职能部门进行采购，标的较大的服务类采购项目则组建临时性的采购机构，总体上形式不一，模式多样。

　　笔者发现，部分的医疗卫生机构受机构内部后勤社会化程度的限制，很多可以通过公开采购的服务项目实际还是通过自身机构内部附属的职能部门和附属机构来完成的，因此服务采购的总量非常有限。例如，在一些地方的大型医疗机构，保洁服务、部分运输服务、维修服务等都通过机构内部的后勤保障部门、运输队和维修中心来完成，而没有进行市场采购。

　　工程和服务采购的相关规定

　　《招标投标法》是卫生领域工程和服务采购严格遵循的法律依据;同时，在使用财政性资金以及预算外资金进行工程和服务采购时，《政府采购法》是必须遵循的法律规范。

　　根据卫生行业的特点，卫生部门在规范采购行为、确保工程质量和医疗服务机构的竞争力方面出台了少量的部门规章，这使得卫生领域的服务和工程采购行为具有了一定的行业特点。

　　(1)工程方面

　　2006年6月19号，卫生部颁布实施了《卫生部部属(管)单位基本建设管理办法(试行)》和《卫生部卫生工程建设咨询老师管理办法(试行)》两个规范性文件，从确保工程质量和规范审批角度作了相应的规定，但内容不直接规范采购行为本身。对于医疗服务机构的工程设计、建筑标准等方面，近期卫生部重新修订诸如《综合医院建设标准》、《中医医院建设标准》、《传染病院建设标准》等一系列医疗卫生机构建设标准，并出台了《医院洁净手术部建筑技术规范》等规范，但这些标准和规范主要是就建设规模、功能设计等技术方面提出了要求，对于采购行为本身并无特殊规定。

　　(2)服务方面

　　早在2002年12月27日，卫生部颁布施行的《关于医疗卫生机构后勤服务社会化改革的指导意见(试行)》明确提出要改变“小而全”和“医院办社会”的传统模式，打破行政隶属关系，使后勤管理和服务职能与医疗机构相脱离，通过组建后勤服务专业化实体或集团，走专业、集约和市场化的道路。

　　从实践来看，由于缺乏配套的文件支持，各地医疗服务市场的发展不均衡，总体发展程度有限，实际情况是后勤社会化改革局部取得了一些经验，但总体上没有深入下去。究其原因，与卫生领域的特殊性也有关系，医疗机构和与之剥离的后勤机构之间仍然有千丝万缕的联系，市场意义上的公平竞争目前还很难形成，在市场容量不足的地方采取自己提供服务的方式更符合实际情况;此外，目前对服务的理解还过于狭隘，采购规模也相对较小，相关的采购行为和规范尚未形成统一的模式和要求，一些核心的服务也不便于由外界保质保量地完成。

　　地方：规章制度以当地政采规定为基础

　　主要政策法律和规定

　　在卫生领域工程采购方面，大多数省份目前都制定了自己的采购规章制度，但都是以《中华人民共和国招标投标法》，《中华人民共和国政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》为制定依据，针对工程采购的规范性文件有卫生部于2006年6月19号颁布实施的《卫生部部属(管)单位基本建设管理办法(试行)》和《卫生部卫生工程建设咨询老师管理办法(试行)》为依据。

　　各省都有自己的政府采购管理办法，如山东省的《山东省政府采购非招标采购方式管理暂行办法》规范了公开招标外其他招标采购方式的管理工作。湖北省的规范性文本较多，如《湖北省人民政府办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的通知》、《湖北省省级政府采购业务代理机构管理暂行办法》、《省卫生厅关于加强厅机关政府采购工作管理的通知》值得一提的是湖北省财政厅于2007年组织制定的《湖北省政府采购工作规范》，将全省的政府采购程序、行为、文本规范了下来。陕西省卫生厅曾在2005年制定《陕西省卫生厅部门集中采购实施办法(试行)》。

　　在服务方面，招标采购主要依据各省自己制定的《省级单位政府采购目录》，各省都规定了政府采购的组织形式和采购方式的选择依据、采购的内容及限额标准。如山东省的《2010　年山东省省级政府集中采购目录》将政府采购目录分为“省级机关政府采购中心集中采购目录”和“部门集中采购目录”两部分;湖北省依据《2009年湖北省政府采购目录及标准》将政府采购目录分为政府集中采购、部门集中采购和部门采购;陕西省的《2009年-2010年陕西省省级单位政府采购目录及采购限额标准》将采购分为政府集中采购、部门集中采购和分散采购三部分。

　　有的省属医疗卫生机构为了对本单位工程和服务招标采购工作进行更好的规范，制定了针对本单位采购特点的规范性文件。例如，陕西省疾病控制中心制定了《陕西省疾病预防控制中心物资采购招标管理规定》;陕西省人民医院则依据《陕西省人民医院关于执行非医疗用设备、物资招标及废旧物品拍卖的管理办法的通知》(省医后发[2006]5号)和《陕西省人民医院建筑工程管理规范》来具体指导本单位的招标采购工作，其中《陕西省人民医院关于执行非医疗用设备、物资招标及废旧物品拍卖的管理办法的通知》将招标和拍卖放到一起进行规范，工作流程规范完全一致。

　　各地在本省的实施办法和指导规范中均明确提出强化政府采购的政策功能作用。例如，《山东省政府采购非招标采购方式管理暂行办法》明确指出，采取非招标采购方式的政府采购活动，应当有助于实现国家经济和社会发展政策目标，包括支持民族产业、保护环境、节约能源、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展和激励自主创新等;而湖北省政府要求各地、各部门“要从政府采购政策功能上支持国家宏观调控，贯彻好扩大内需、调整结构等经济政策，认真落实节能环保、自主创新、进口产品审核等政府采购政策，积极研究支持促进中小企业发展等政府采购政策，服务经济和社会发展大局。要紧紧围绕拉动内需和民生工程，加大强制购买节能产品和优先购买环保产品的力度”，“要按照国家政策要求，严格审核进口产品的采购，凡国内产品能够满足需求的都要采购国内产品。要支持省内企业发展，对在我省有生产基地的企业，同等条件下给予政策优惠”。

　　卫生行政部门在招标采购工作中的权限在各省基本一致，主要是：负责统一组织卫生系统纳入政府采购目录的土建工程，受其他政府采购执行机构的委托，代其采购或组织招标事宜，建立政府采购信息库，提供政府采购咨询，办理政府采购主管部门交办的其他政府采购事务，如预算、申报、立项的汇总和审核工作，还有对下级单位土建工程质量和投标过程进行监督等。土建工程的申报环节需卫生行政部门审批和备案，另外数额较大、影响较深的采购项目需卫生厅统一进行集中采购。如果预算需要调整，卫生厅根据当年的预算总量和各项采购的轻重缓急来进行调整，并报财政厅审批。陕西省卫生厅还组织所属单位相关人员进行政府采购业务培训。湖北省卫生厅成立厅机关政府采购工作领导小组，下设政府采购工作专班，以履行卫生厅的职责。

　　采购组织形式及采购内容

　　各地的采购组织形式主要分为政府集中采购、部门集中采购、部门分散采购等。政府集中采购项目一般交由政府采购中心进行采购。部门集中采购项目，具备条件的由部门按规定组织采购;不具备条件的，可委托省政府采购中心或经省级以上财政部门认定资格的政府采购代理机构进行采购。

　　各地也都有自己的针对性要求，如山东省规定，属于“省级机关政府采购中心集中采购目录”内的项目，必须由省级机关政府采购中心代理采购，不得委托其他政府采购代理机构采购。“省级机关政府采购中心集中采购目录”和“部门集中采购目录”以外、单项采购额在5　万元以上的项目，也应按规定实行政府采购。

　　湖北省对工程类的采购作了专门规定：凡国家对政府采购代理机构规定了资质要求的项目，由省级一级预算单位委托符合资质条件的政府采购代理机构代理采购;凡国家未对政府采购代理机构规定资质要求的项目，项目金额50万元以上的，由省政府采购中心集中采购;50万元以下的，由部门委托省政府采购中心或经省级以上财政部门认定资格的政府采购代理机构采购。陕西省另外还规定，部门集中采购目录中涉及通用类项目的必须委托省政府采购中心组织实施。

　　质量控制措施

　　质量监督控制方面，前期的招标等采购活动严格按照中央及各地的法律法规实施，明确各方责任。

　　在工程和服务的提供过程中，质量控制单靠医疗卫生机构难以实现。除了在规章制度上予以保障外，山东省在具体操作中通过实行先验收后付款的分期付款制度来监督控制工程质量。若是中标工程出现质量问题，一般通过依照合同拒绝支付全额费用以及诉讼等方式处理。例如，山东省省立医院新院区建设工程项目的付款方式为：施工结束后首付80%，验收合格后付90%，质保期一年合格后付全100%。下面以陕西省为例具体介绍质量保障制度。

　　陕西省通过政策制定、对招标活动的监管、对采购主体的监督等各个方面对采购的工程服务质量予以保障。对在代理政府采购业务中有违法违规行为的采购代理机构，视其情节轻重，处以罚款、停业整顿、取消其代理政府采购业务资格等处罚。省级采购单位或供应商有违反政府采购法律、行政法规或者规章制度规定行为的，采购代理机构应当及时向政府采购监管机构报告，由政府采购监管机构依法予以处理。　政府采购监管机构应当依法加强对供应商参与政府采购活动情况的监督管理，建立投诉处理报告制度，定期在指定媒体上公告投诉处理情况。

　　供应商因违反规定受到处罚的，列入不良行为记录名单，情节严重的1至3年内不得参与本省政府采购活动。政府采购监管机构作出的投诉处理决定以及对省级采购单位和采购代理机构违法行为的处理决定，在指定媒体上公告。

　　陕西省卫生厅规定采购标的的验收由省卫生厅负责组织使用人和有关老师依据采购合同进行，在验收结算书上签署意见并报送财政部门。并且，省卫生厅将定期组织对厅直属单位实施《部门集中采购实施办法》情况的检查，并将检查结果在陕西卫生网上进行通报;对违反《办法》的单位在厅直属系统进行通报批评。省级卫生系统违反规定擅自组织采购的，除按照国家及省有关政府采购法律法规处罚外，将处以采购金额10%的罚款。

　　陕西省人民医院针对医院建设工程庞大、复杂、周期长、参与建设单位多等特点，制定了详细的工程质量控制措施。具体如下：

　　(1)施工准备工作的质量控制：组织、协调对施工图纸审核及技术交底工作，会同监理部门审查施工组织或施工方案，监督试验设施和结果的准确性;

　　(2)材料设备供应工作的质量控制：对医院进行认质认价的材料及设备(详见《材料及设备认质认价规定》)以及通过中标方式确定的材料及设备，都应符合国家有关法规标准以及合同规定的质量要求，会同监理部门做好进场时验规格、验数量、验品种、验质量，做到合格证、化验单与材料设备或留样实际相符，杜绝不合格材料、设备的使用;

　　(3)施工质量控制：总务处或项目办应与监理、设计、政府质量监督部门做好对各个工序的检查，对分程及隐蔽工程及时组织验收，对发生的质量问题或事故要积极组织施工单位、监理单位、设计单位认真排查，并按有关规定进行上报。

　　另外还有廉政行为制度和质量保证金制度。陕西省人民医院根据本院党委《中共陕西省人民医院党委贯彻落实党风廉政建设责任制的实施办法》、《陕西省人民医院关于纠正行业不正之风的处罚规定》以及有关的廉政要求，根据基建工程特点，特别制定了具体的廉政保障制度，如对工程承包商采取扣留5%的质量保证金的做法来保证工程质量。

　　陕西省人民医院针对医院建设工程庞大、复杂、周期长、参与建设单位多等特点，制定了详细的工程质量控制措施。