公路造价师高速公路预算管理问题讲解2

　　三、高速公路预算管理改革的思路$lesson$

　　按照全面预算管理的要求，高速公路预算同样可划分为经营预算、资本预算和财务预算三类。除财务预算是根据资本预算和经营预算而编制的事前会计报表之外，其他两类预算是预算管理的重点，也是本文要着重讨论的内容。

　　经营预算是反映预算期内企业可能形成现金收付的生产经营活动的预算，在高速公路行业就是包括通行费收入、其他实体经营收入、通行养护成本、其他实体经营成本、自有资金用于建设投资的支付、还贷支出等项目在内的预算。高速公路的资本预算，主要是指与建设投资相关的预算，其预算内容为筹资、投资及还贷等，并通过若干内容重合的项目与经营预算联系起来。

　　对高速公路的经营预算和资本预算的管理，笔者认为应当从以下几个方面进行完善：

　　(一)建立预算的全局观念。高速公路最高管理当局应当站在战略管理的高度来认识预算，视预算预算为贯彻战略理念合适现战略的关键环节。这就要求以预算统揽经济工作的全局，根据高速公路管理的战略目标来推行日常的预算管理。例如，首先应当将所有的收入(包括从实体企业中获得的投资收益)纳入预算管理的范畴，预算全部的现金流入。然后测算各层次路段必须的运营支出、还贷支出，进而计算出可用于建设投资的自有资金或需要借贷的流动资金。最后确定当期资本预算中需要的融资规模，并以此为基础安排建设项目的投资预算。

　　(二)综合运用各种预算方法。除公路建造与养护的材料成本、人工成本、机械成本可继续使用数量定额预算法外，其他项目则可根据不同预算项目使用不同的预算方法。例如土地补偿应根据工程所在地的地理环境、社会环境和经济环境具体地分析其预算需求，管理费用则应当根据所在环境、经费需求等因素具体分析其费用需求，均可采用零基预算的方法。运营管理单位的人工成本则适当考虑综合采用增量预算、弹性预算的方法，保证从业人员的待遇根据业绩和劳动强度而不断提高，充分调动他们参与运营管理、开源节流的积极性。在纳入财政部门预算管理后，增量预算和弹性预算方法的使用，需要以争取到财政部门的预算包干政策为前提。

　　(三)争取合理的预算包干政策。如前所述，预算管理要起到强化控制、促进战略实现的作用，必须具有预算自主权，而纳入财政部门预算之后，各单位的预算自主权比较单薄。如财政部门预算中某些项目预算定额较高，但该项目在高速公路管理机构可能支出很少;而另一些项目定额很低，而对管理机构而言却是必须发生的项目。预算包干政策可以解决预算自主权问题，但关键在于包干比例的确定。笔者认为，包干比例应当服从包干总额，即管理机构正常的通行养护支出必须得到满足，即以必需的支出预算总额和能够完成的收入预算来确定包干比例。支出预算应当能够满足最低经费需要，而收入预算则应当是通过努力能够完成。

　　(四)结合高速公路特点来列举预算项目(科目)。财政部门预算中的支出科目适用于行政事业单位等没有生产性事务的部门或单位，对以生产性事务为主要业务活动的高速公路管理机构显然是很不相宜的。因此，高速公路预算的支出科目应当按照因事立项的原则，结合其生产特性来设置和列举。在实行预算包干政策后，纳入财政预算管理的单位就完全可以结合高速公路自身特点来设定预算科目。例如，高速公路运营管理单位的主要生产活动是收费、养护和路政管理，那么征收业务、养护工程和路政管理方面的支出就应当成为最经常的支出，而不是列入所谓的 “项目支出”。依据高速公路自身的特点设置预算科目，不仅能够方便预算编制，而且利于强化预算控制和考核。

　　(五)强调全员参与预算管理，并将预算管理作为绩效考核的主要依据。让预算执行者参与预算管理，尽量听取执行者的意见，或者以“自下而上、上下沟通”的方式编制预算，除了能够调动预算执行者的积极性外，还有一个好处就是能够实现预算的沟通功能，从而为就预算管理情况进行绩效考核提供良好的群众基础。预算管理作为考核的依据，主要是考核预算与实际之间的符合性，即预算与实际的绝对差异应当尽量缩小。关键指标(财务和非财务指标)的完成情况与预算存在巨大差异，无论是超额完成收入或出现经费超支，还是没有完成任务或经费大幅节约，都是预算管理存在问题(至少是预算编制不准确)的表现。而将预算管理纳入绩效考核，体现了预算作为责权利相统一的媒介的作用，能够比较真实地反映预算执行部门或人员的行为结果，因而具有较强的激励效果。

　　当然，预算管理不能脱离一般管理方法而存在，它更大程度上是对许多管理方法进行适当的结合和运用。无论是战略规划、目标管理、组织规划等战略管理理论，还是交通流量预测、人力资源规划、投资报酬分析、标准成本和作业成本管理等具体管理方法，在全面预算管理中都能够找到各自的影子。全面预算管理是一个系统工程，需要我们在实践中不断总结经验，不断解放思想，才能运用自如。

　　四、结论

　　美国的管理大师德鲁克曾经说过，没有评价就没有管理。评价要有一个基准，就像质量管理必须有个质量标准一样，绩效评价也应当有一个标准，这个标准就是预算。而事实上，预算管理本身就是企业战略、绩效等管理活动中的重要一环，是落实战略目标的具体体现及评价分析绩效的基础。而要想在管理中充分发挥预算的功能，预算一定要与绩效评价相关，并且使预算管理不成为管理者的一项负担。

　　笔者在分析高速公路行业预算管理现状之后，对预算管理提出了一些改善的建议。“正确”的预算管理，或者说与战略绩效无缝链接的全面预算管理，显然有利于高速公路管理效率与效益的双重提高，同时必将为高速公路发展战略的贯彻落实找到一条更清晰更广阔的道路。

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