湖北省：创新招标投标体制机制 构筑源头防腐治腐平台

　　自《中华人民共和国招标投标法》实施11年来，随着法律法规制度的不断完善，各方主体的法律意识逐步加强，依法招投标的观念已深入人心。去年，全省各级综合招投标中心共完成进场交易项目10798个，实现交易金额1789.47亿元，公开招标率达75.3%　，节省资金125.3亿元。实践证明，招标投标制度，通过为所有合格的投标人提供公平市场竞争机会，最大限度地寻求资金、时间和劳动力节省，在优化市场资源配置、提高经济效益、预防和遏制腐败行为等方面发挥了积极作用。

　　在省委、省政府、省纪委的高度重视下，在有关部门的大力支持下，2006年，湖北省招标投标工作管理委员会及其办公室在武汉成立，全国首家省级招投标工作综合监督管理机构诞生。2007年7月8日，省政府颁布了《湖北省招标投标管理办法》(省政府令第306号)，这标志着我省招投标监管体制由“分散”向“统一”迈出了可喜的一步。特别是2008年3月，中纪委监察部将湖北招投标市场综合监管体系建设列为国家预防腐败局专项试点项目。自此，湖北着力规范招投标行为，创新招投标综合监管机制，推进“廉政阳光工程”建设进入新的发展阶段。经过5年多的不懈努力，一个“统一综合监管机构、统一招投标综合平台、统一招投标管理制度、统一评标老师库、统一行业自律组织”的“五统一”招投标综合监管“湖北模式”初步形成。

　　7月25日，部分省区市创新招标投标监督管理体制座谈会在湖北召开，为此，本报对我省招投标工作的探索与创新，进行综述，对宜昌市、荆州市、孝感市的招投标工作经验逐一扫描，以期为读者勾勒一个综合监管“湖北模式”的粗略轮廓。

　　“五统一”的“湖北模式”

　　来自省招投标监督管理局的报道

　　招投标大厅宽敞明亮，服务台干净整洁，工作人员彬彬有礼，电子显示屏滚动播出开标信息，电脑随机抽选老师，密封纸打印，评标室封闭管理，全程电子监控……这是记者日前在湖北省综合招投标中心看到的情景。

　　据了解，按照“政府引导、市场公开、运作规范、统一管理”的要求，我省已在省市县三级建立83家综合招投标中心，所有工程、货物、服务类招投标项目均纳入中心公开交易。特别是2010年以来，根据省委、省政府关于“探索建立公共资源交易中心”的要求，我省有10多个市县区率先建立了公共资源交易中心，把所有公共资源交易都纳入综合监管范围，并逐步实现网上招标、投标、评标，“电子眼”全程监督，把以往最“隐秘”的评委评标过程全部直观地展现，这为我省打造阳光交易市场探索了新路。

　　让权力退出 靠制度运行

　　“以前的政府项目建设，从立项、设计、招投标、施工到竣工验收都是由各部门、各单位"一条龙"封闭运作，管办不分、监督不力、效益不高等问题非常突出，不仅没有形成合力，反而出现了一些令人痛心的腐败现象。”省招投标管理办公室主任、省招投标监督管理局局长丁贵桥说，“因此，解决招投标市场中的问题，迫切需要从监管体制机制上进行突破。”

　　2003年，我省着手推动招投标中心建设，2005年，省政府下发《关于进一步规范省级招标投标工作的通知》。通知指出，加强省级招标投标工作的统一领导和管理，成立监察、发改、交通、水利等16个省直部门为成员的省招标投标工作管理委员会，委员会主任由常务副省长担任。2006年10月，省招标投标工作管理委员会成立，同时组建了省政府直属的“省招投标管理办公室”和“省招投标监督管理局”。

　　截至目前，全省17个市(州)都已建立直属政府的招投标管理办公室(招投标监督管理局)，89个县市区建立了招投标综合监管机构。一个上下一致、全省统一的招投标综合监管体系在荆楚大地悄然形成。“让权力退出、靠制度运行。”我省从招标、投标、评标以及中标后管理、监督等各环节入手，制定出台了《在招投标活动中防治围标串标的通知》、《湖北省评标老师和老师库管理办法》等20多个规章制度，建立了一整套制约权力运行的刚性机制，减少了权力寻租的空间。

　　2010年以来，省招投标监督管理局与水利、交通、住建等部门共同研究制定了分行业的资格预审办法和评标办法，使招投标管理制度更加健全。建立“二室五制”工作机制，严格市场审核，成立“招标文件审查室”和“资格证件审查室”，实行“会员制”，解决信息失真，实行“审查制”，解决虚假投标，实行“联动制”，解决监管缺位，实行“公示制”解决诚信缺失，实行“问责制”，解决监管不力等问题，有效防范围标串标、虚假招标等行为。

　　找准“爆破点”让腐败“崩塌”

　　“大楼站起来，干部倒下去”曾一度成为基建魔咒，“工程腐败”几成顽疾。因此，我省增强内控“免疫力”，把廉政风险防控作为加强综合监管机构自身建设的重要抓手，围绕招标文件审核、老师抽取信息保密、开评标现场管理和投诉处理4个关键环节，全面开展廉政风险防控工作，共梳理出138个风险点，制定各类防范措施485条，封堵权钱交易空间，让条条杠杠都成为“钢筋铁骨”，让制度规则代替权力说话，初步建立了符合湖北特点的招投标综合监管机构廉政风险防控机制。

　　治理“腐败”是一项复杂而艰巨的任务，必须着眼建立防范的长效机制，加大对权力节点的监控，找准爆破关键“点”，彻底斩断权与利勾结的罪恶“黑手”;公开权力运行全过程，以灿烂的阳光驱走权钱交易的魅影。如此，“腐败”才会从根基上动摇，轰然倒塌。

　　2010年，我省共查处违法违规案件、处理投诉案件219件，其中，处理违法违规案件39件，涉案金额5.85亿元;处理投诉案件180件，维持原招标结果147件，改变招标结果33件。

　　规范老师库 建诚信体系

　　按照“门类齐全、覆盖面广、管理规范、资源共享”的原则，我省建立了统一的评标老师库，省本级评标老师库7000多人，老师储备4000多人，涵盖30多个专业。整合市县两级老师库，我省建立了以市州为中心的区域性老师子库，老师子库人数平均达800人以上。

　　许多地方还建立了自动抽取和通知评标老师电子系统，确保评标老师的随机产生，从根本上杜绝了业主挑选评委、投标人买通评委的现象。

　　2007年，我省成立了招投标协会，组织254家单位签订了行业自律公约和廉政承诺书，各市州也相应建立了行业自律组织，形成招投标诚信体系，并通过“湖北省招投标违法违规行为信息发布平台”，公布了361家企业、16个评委的违法行为记录和处罚决定，使违规企业“一处受罚、处处受制”，得到中纪委、省纪委联合调研组的充分肯定。

　　实现统一综合监管机构、统一招投标综合平台、统一招投标管理制度、统一评标老师库、统一行业自律组织的“五统一”招投标综合监管，较好解决了部门既当“裁判员”又当“运动员”同体监督问题，打破了行业垄断、行业保护和地区封锁，有效遏制了源头腐败，经济效益显著提高。2006年至2010年，我省累计增资节资511.9亿元，一个政策统一、规则统一、场地统一的一体化区域公共资源交易市场正在逐步形成。

　　“制度+科技”打造阳光交易平台

　　宜昌市推进公共资源交易中心建设掠影

　　走进宽敞明亮的办公大楼，现代化的气息扑面而来。5500平方米的公共资源交易中心，分开评标服务大厅、封闭评标区、多功能电子监察室和综合办公区。区域全部实行电子门禁管理，所有开评标场所及重要部位均设有电子音视频监控装置。封闭的评标区内设有5个普通评标室和1个电子评标室，通过“电子眼”可对6个评标室内老师的评标情况进行实时监控。

　　宜昌市政府副秘书长、市招投标管理办公室主任、市招投标监督管理局局长刘灿说：“科技创新是一道源头治腐的防火墙。我们投资300万元建立的具有全国先进水平的公共资源交易信息管理系统，目前已进入调试阶段，今年9月，将全面投入使用。届时，全市的工程建设招投标、政府采购和国有产权交易都将在网上封闭运行，实现网上招标、网上投标、网上评标和网上监管，使招标投标更加公正透明，大大减少人为因素对公共资源交易活动的干扰。”

　　长期以来，招投标管理体制存在着“条块分割”、“多头管理”等弊端，招投标领域成了腐败的重灾区。宜昌市招投标监督管理局副局长李兆华说：“举个修路工程招投标的例子来说，由公路局自己发包，组织招投标，投标人和中标人又都是其二级单位，资金是自己争取的、老师是自己指派的，闭合的监管系统很难杜绝腐败发生。”

　　2009年，宜昌市着力推进“五统一”(统一综合监管机构、统一招投标综合平台、统一招投标规章制度、统一评标老师库、统一行业自律组织)招投标综合监管模式“全覆盖”，狠抓招投标综合监管和综合交易平台的建立，实现招投标由“分散”向“统一”转变，分离了“裁判员”和“运动员”的职能，破解了“同体”监督乏力的难题。

　　2010年1月，该市撤销市建设工程交易中心，组建市公共资源交易中心，把政府采购中心、产权交易中心整合到市公共资源交易中心，让国土资源交易中心整建制进驻公共资源交易中心办理业务，接受招投标管理办公室综合监管。按照节约资源、同城合一的原则，公共资源交易中心实行“集中进场，统一监管”。

　　打造阳光政务，建设服务政府。宜昌市招投标监督管理局还针对排查出的公共资源交易和管理工作中的14类、26个廉政风险点，实行链式管理，使各个环节之间既相互协调又有效制约，科学配置权力，完善管理制度，改进监督方式，初步建立起预防腐败的长效机制。“围标、串标是招投标领域的"毒瘤"，我们通过实行招标文件"双审制"、投标资格后审制、投标保证金统一账户制度和网银支付制度、推行工程量清单招标和经评审的最低投标价法、建立"三位一体"联合监管机制等措施，着力解决围标、串标等突出问题。2009年来，通过现场监督，共发现和制止陪标、串标、弄虚作假等违规行为10起，对8家情节严重的投标企业进行了公开处理。”宜昌公共资源交易中心主任赵小谊说。

　　通过创新体制机制，宜昌招投标改革工作取得阶段性成果，平均节约资金从改革前的7.5%提升到目前的10.3%。今年前5个月，该市政府采购1.97亿元，节约率达19.2%，产权交易7.15亿，增资率12.5%，工程建设交易额71.85亿元，节资率9.5%。

　　荆州：5年招投标“省钱”18亿

　　2008年3月，中纪委监察部将湖北招投标市场综合监管体系建设列为国家预防腐败局试点项目，而荆州、孝感、随州3市被定为全省试点。

　　作为试点中的试点，荆州市以实践科学发展观为动力，积极探索招投标管理改革，全面落实招投标“五统一”综合监管模式全覆盖，着力打造“公开、公平、公正”的市场环境和“规范、有序、高效”的服务环境，招投标活动进一步规范，取得了巨大的经济和社会效益，5年招投标，该市已成交项目1532个，成交金额133亿元，增效节资18亿元，节资率11.7%。实现了该市招投标市场从隐蔽到公开、从分散到集中、从无序到有序的根本改变。

　　率先打造首个平台

　　“2005年前，我市招投标交易分散无序，政出多门，存在"不好监管、无力监管、监管效果差"的问题，不利于从源头遏制腐败。随着基本建设工程项目不断上马，招投标市场日趋活跃，亟待建立一个统一开放、公平竞争的市场平台。”荆州市招标投标监督管理局局长邹杰开门见山地说。

　　于是，2005年12月，荆州市委、市政府按照“同城合一”、“统一进场”和“管招分离”原则，对招投标管理进行大胆改革，组建荆州市招投标管理中心，2009年3月成立了直属政府的招标投标监督管理局。由原来10多个部门招投标机构缩减到1个统一交易平台;从业人员由300多人减少到20人左右。全市工程类、政府采购、土地招拍挂、产权、经营权5大类统一进场交易，按法定程序规范运作，实行了全覆盖。这是我省首个地市级市统一交易平台。

　　提前迈入“网络时代”

　　“阳光是最好的防腐剂。”荆州市招标投标监督管理局党组成员程兵说：“为让招投标在网上公开、公平、公正运行，我局早在2007年就利用高科技手段整合招投标业务流程，加强电子政务建设，并于2009年与荆鹏软件公司合作，研发了具有自主知识产权的电子招投标软件系统，市政府一次性投入资金100多万元。”

　　土地招拍挂网上交易系统、老师评委电子评标系统、电子政务系统三大系统建成后，荆州市招投标项目从入市登记到开评标、抽取评标老师、评标、中标、定标等招投标业务每一个环节全程都实现了程序化管理，最大限度地控制了人为因素干扰，使评标结果更加客观公正，有效遏制了招投标过程中围标、串标、陪标现象。

　　电子综合招投标交易平台，为源头治腐提供技术支撑，同时实现了“两个降低”。一是工作成本降低。该局全面推行电子招投标后，电子招标文件取代纸质文件，仅此一项，一年就为企业节约成本200万元;二是投诉量降低，且呈逐月下降趋势。而经济效益却在逐步提高，2008年、2009年、2010年该市招投标增效节资分别为2.42亿元、5.13亿元、7.55亿元。

　　该市还建立了电子老师评委档案系统。加强对老师评委的管理和监督，将老师评委的不良行为记入电子档案，屡教不改者，取消其评委资格。同时，对招投标市场的诚信情况网上公示，已曝光18家有不良行为记录的单位。

　　责任全覆盖监管无缝隙

　　孝感市招投标监督管理局创新体制机制纪实

　　2008年7月，孝感市把原来分散在各个行业和部门的招投标机构集中起来，成立了招标投标工作管理委员会办公室(招标投标监督管理局)，实行“同城合一”的招投标市场管理体制。

　　孝感市招投标监督管理局局长张金国将此形象地比喻为，从原来各单位的“内部球场”打球，转变为到市招投标交易中心这个“灯光球场”打球，此举对走出“工程上马，干部下马”怪圈，起到了有力的推动作用。

　　今年7月1日，孝感市实行电子化招投标，将招投标交易运行的全过程置于阳光之下，这不仅省去了大量的标书制作费、来来回回跑程序的麻烦及评标时间，还因为系统内设预警纠错功能，监察机关可通过网络对招投标交易活动进行全程实时监督，能有效降低腐败风险。

　　铲除围标串标“毒瘤”

　　交通、水利、城建等工程建设项目、政府采购、土地招拍挂等项目全部纳入综合交易平台，实现“应进必进，应招必招”，孝感市交易中心场地总面积扩大到1万多平方米。

　　但又一个问题冒出来了，过去“各吹各的号，各唱各的调”，容易滋生“分散腐败”，现在实行了“五统一”综合监管模式，会不会产生“集中腐败”?

　　“要在招投标管理上大有作为，而在中标结果上无所作为。”孝感市招投标监督管理局对此鲜明地提出，从破解难题入手，多管齐下，多措并举，铲除围标、串标、挂靠这一顽症。

　　他们打出一套“组合拳”：一是实行招标代理机构公开遴选，改变业主指定代理机构的做法，断开招标代理机构与招标人的利益链条。二是对项目经理从投标报名到项目施工全过程进行监控，防止冒名顶替。三是实行行业主管部门和综合监管部门“双审”和层级审查制度，有效防止“量身定做”特定投标人、排斥其它潜在投标人的问题。四是在评标系统中设置串标检查功能，从技术层面，对投标人IP地址、硬盘序列号等信息的自动识别、查验，发现串标、围标证据。五是加强标后监管，严厉查处假借资质、挂靠、转包和变更中标价格的行为。

　　通过用制度治理“腐败源”，让“红灯”亮在干部越轨之前，孝感市招投标“公开、公平、公正”的阳光操作平台正在创新探索中形成。

　　引入现代管理方式

　　推行流程管理、实施缺陷管理、开展绩效管理、导入质量管理，孝感市招投标监督管理局通过提升科学管理水平，为整个全市招投标架起了“高压线”、设立了防火墙，力争达到责任全覆盖、监管无缝隙的目标。

　　他们按招投标活动的特点和要求，推进流程管理;采取多途径、多渠道征求意见和建议的方式，通过寻求缺陷来分析、排查和梳理在招标投标活动中容易出现问题的部位和环节，并按照轻重缓急，有计划、有步骤地加以整改;建立考评机制，对局机关和全市招投标系统实行目标考评;敢做第一个吃螃蟹的人，在全省率先导入ISO9000质量管理，促进招投标标准化、规范化、科学化，并于2010年11月11日，成功通过认证机构的认证。

　　孝感市在创新体制、深化管理方面做出的成绩，得到省纪委监察厅、省招投标监督管理局的认可，被确定为省招投标市场综合监管体系建设3个试点之一，还被省纪委监察厅列为招投标综合监管规范化建设唯一试点。