全国会计证《财经法规》第四章第一节预算法律制度讲义

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　　第四章 财政法规制度

　　第一节　预算法律制度

　　一、预算法律制度的构成

　　(一)《预算法》

　　《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)是1994年3月22日由第八届全国人民代表大会第二次会议通过，于1995年1月1日起施行。该法是我国第一部财政基本法律，是我国国家预算管理工作的根本性法律以及制定其他预算法规的基本依据。

　　(二)《预算法实施条例》

　　为了保证《预算法》的贯彻实施，使之更具有操作性，为预算及其监督提供更为具体明确的行为准则，1995年11月2日国务院第三十七次常务会议通过1995年11月22日国务院令第186号发布了《中华人民共和国预算法实施条例》(以下简称《预算法实施条例》)，自发布之日起施行。

　　二、国家预算

　　(一)国家预算的概念

　　国家预算，也可以称为政府预算或公共预算，是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划，是国家有计划地筹集、分配和管理财政资金的重要工具。国家预算是调节社会经济生活的主要财政机制，是国家财政管理的主导环节。国家预算收支活动制约着政府活动的范围和方向，规定了国家主要财力的来源、结构和方向，体现了国家对发展国民经济和各项社会事业的方针政策。国家预算由预算收入和预算支出组成。

　　(二)国家预算的作用

　　1.财力保证作用。

　　2.调节制约作用。

　　3.反映监督作用。

　　(三)国家预算的级次划分

　　国家预算就是政府收支预算，一般来说，有一级财政就要建立一级预算。我国国家预算组成体系按照一级政权设立一级预算的原则建立。国家预算分为五级，具体包括：

　　1.中央预算。

　　2.省级(包括省、自治区、直辖市)预算。

　　3.地市级(设区的市、自治州)预算。

　　4.县级(县、自治县、不设区的市、市辖区、旗)预算。

　　5.乡(民族乡、镇)预算。

　　这五个级次的预算，除中央预算外，其他四个级次的预算又称为地方预算。

　　(四)国家预算的构成

　　我国的国家预算根据国家政权结构和行政区划的不同，可以分为中央预算、地方预算、各级总预算和部门单位预算。

　　1.中央预算。中央预算是中央政府的财政收支计划，中央政府担负全国宏观经济调控的重任，在经济上支配和调控地方政府的行为，负责国防、外交、科技文化、国家重点建设、社会福利等全国性公共需要方面的开支。

　　我国的中央预算由国务院直属中央各部委的部门预算及其所属的单位预算组成，包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。

　　2.地方预算。地方预算是由省(直辖市、自治区)和所属市(自治州)和县(市、自治县)预算组成，地方各级预算是国家预算的有机组成部分，是地方政府的财政收支计划，是政府预算活动的基本环节，在国家预算中占有重要地位。

　　3.总预算。总预算是指各级政府本级及下级政府的年度收支经审核后汇编的预算，它一般包括两个不同的部分：其一是各级政府所属职能部门的单位预算总和，习惯上称为本级预算;另一部分是本级政府行政隶属的下一级政府的总预算。

　　4.部门单位预算。部门单位预算是指部门、单位的收支预算。部门预算以各级政府职能部门为载体，汇集所属的单位预算，形成各级政府的预算计划，由财政部门审核，经各级人民代表大会审议通过。 三、预算管理的职权

　　根据统一领导、分级管理、权责结合的原则，《预算法》明确规定了各级人民代表大会及其常务委员会、各级政府、各级财政部门和各部门、各单位的预算职权。

　　(一)各级人民代表大会的职权

　　1.全国人民代表大会的职权。

　　(1)审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告。

　　(2)批准中央预算和中央预算执行情况的报告。

　　(3)改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。

　　2.县级以上地方各级人民代表大会的职权。

　　(1)审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告。

　　(2)批准本级预算和本级预算执行情况的报告。

　　(3)改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。

　　(4)撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。

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　　3.乡、民族乡、镇的人民代表大会的职权。

　　(1)审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告。

　　(2)监督本级预算的执行。

　　(3)审查和批准本级预算的调整方案。

　　(4)审查和批准本级决算。

　　(5)撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。

　　(二)各级财政部门的职权

　　1.国务院财政部门的职权。

　　(1)具体编制中央预算、决算草案。

　　(2)具体组织中央和地方预算的执行。

　　(3)提出中央预算预备费动用方案。

　　(4)具体编制中央预算的调整方案。

　　(5)定期向国务院报告中央和地方预算的执行情况。

　　2.地方各级政府财政部门的职权。

　　(1)具体编制本级预算、决算草案。

　　(2)具体组织本级总预算的执行。

　　(3)提出本级预算预备费动用方案。

　　(4)具体编制本级预算的调整方案。

　　(5)定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。

　　(三)各部门、各单位的职权

　　1.各部门的职权。

　　(1)各部门编制本部门预算、决算草案。

　　(2)组织和监督本部门预算的执行。

　　(3)定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。

　　2.各单位的职权。

　　(1)编制本单位预算、决算草案。

　　(2)按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出。

　　(3)接受国家有关部门的监督。 四、预算收入与预算支出

　　根据《预算法》第十九条规定，预算由预算收入和预算支出组成。

　　(一)预算收入

　　1.预算收入按其来源划分。预算收入按来源划分主要包括各项税收收入、依照规定应当上缴的国有资产收益、专项收入和其他收人。

　　2.预算收入按分享程度划分。预算收入按照分享程度划分为中央预算收入、地方预算收入、中央和地方预算共享收入。

　　(1)中央预算收入。中央预算收入是指按照分税制财政管理体制，纳入中央预算、地方不参与分享的收入，包括中央本级收入和地方按照规定向中央上解的收入。

　　(2)地方预算收入。地方预算收入是指按照分税制财政管理体制，纳入地方预算、中央不参与分享的收入，包括地方本级收入和中央按照规定返还或者补助地方的收入。

　　(3)中央和地方预算共享收入。中央和地方预算共享收入是指按照分税制财政管理体制，中央预算和地方预算对同一税种的收入按照一定划分标准或者比例分享的收入。

　　(二)预算支出

　　预算支出，是国家对集中的预算收入有计划地分配和使用而安排的支出。

　　1.预算支出按照内容划分。

　　(1)经济建设支出。

　　(2)教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出。

　　(3)国家管理费用支出。

　　(4)国防支出。

　　(5)各项补贴支出。

　　(6)其他支出。

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　　2.预算支出按照支出级次划分为中央预算支出和地方预算支出。

　　(1)中央预算支出。中央预算支出是指按照分税制财政管理体制，由中央财政承担并列人中央预算的支出。

　　(2)地方预算支出。地方预算支出是指按照分税制财政管理体制，由地方财政承担并列人地方预算的支出。

　　五、预算组织程序

　　预算组织程序包括预算的编制、审批、执行和调整四个环节。

　　(一)预算的编制

　　1.预算年度。预算年度亦称财政年度。根据《预算法》第十条规定，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。

　　2.预算草案的编制依据。预算草案是指各级政府、各部门、各单位编制的未经法定程序审查和批准的预算收支计划。

　　(1)各级政府编制年度预算草案的依据。根据《预算法实施条例》第十六条规定，各级政府编制年度预算草案的依据是：①法律、法规;②国民经济和社会发展计划、财政中长期计划以及有关的财政经济政策;③本级政府的预算管理职权和财政管理体制确定的预算收支范围;④上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素;⑤上级政府对编制本年度预算草案的指示和要求。

　　(2)各部门、各单位编制年度预算草案的依据。根据《预算法实施条例》第十七条规定，各部门、各单位编制年度预算草案的依据是：①法律、法规;②本级政府的指示和要求以及本级政府财政部门的部署;③本部门、本单位的职责、任务和事业发展计划;④本部门、本单位的定员定额标准;⑤本部门、本单位上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素。

　　3.预算草案的编制内容。

　　(1)中央预算草案的编制内容。根据《预算法实施条例》第十八条的规定，中央预算的编制内容包括：①本级预算收入和支出;②上一年度结余用于本年度安排的支出;③返还或者补助地方的支出;④地方上解的收入。中央财政本年度举借的国内外债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示。

　　(2)地方各级政府预算草案的编制内容。根据《预算法实施条例》第十九条的规定，地方各级政府预算的编制内容包括：①本级预算收入和支出;②上一年度结余用于本年度安排的支出;③上级返还或者补助的收入;④返还或者补助下级的支出;⑤上解上级的支出;⑥下级上解的收入。(二)预算的审批

　　1.审查和批准。中央预算由全国人民代表大会审查和批准，地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。

　　2.预算备案。各级政府预算批准后必须依法向相应的国家机关备案，以加强预算监督。

　　3.预算批复。各级政府预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当及时向本级各部门批复预算。各部门应当及时向所属各单位批复预算。

　　(三)预算的执行

　　预算执行是指经法定程序批准的预算进入具体实施阶段，各级政府、各部门、各预算单位在组织实施本级权力机关批准的本级预算中筹措预算收入、拨付预算支出等的活动。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由各级政府财政部门负责。

　　(四)预算的调整

　　预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。

　　1.预算调整方案的审批。

　　中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准;县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准;乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。

　　2.预算调整方案的备案。根据《预算法》第五十八条规定，地方各级政府预算的调整方案经批准后，由本级政府报上一级政府备案。

　　3.不属于预算调整的范围。根据《预算法》第五十六条规定，在预算执行中，因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整。接受返还或者补助款项的县级以上地方各级政府应当向本级人民代表大会常务委员会报告有关情况;接受返还或者补助款项的乡、民族乡、镇政府应当向本级人民代表大会报告有关情况。

　　六、决算

　　决算是指对年度预算收支执行结果的会计报告，是预算执行的总结，是国家管理预算活动的最后一道程序，它包括决算报告和文字说明两部分。

　　七、预决算的监督

　　为了保证预算、决算的贯彻实施，各级国家权力机关、政府及财政审计部门应依法履行法律赋予的预算决算监督职责，保证预算工作顺利进行。包括以下内容。

　　1.各级国家权力机关的监督。

　　2.各级政府部门的监督。

　　3.各级政府财政部门的监督。

　　4.各级政府审计部门的监督。

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