2017年证监会行政处罚案件诉讼情况综述

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　　2017年,证监会深入学习贯彻十九大精神,认真落实中央经济工作会议和全国金融工作会议各项要求,扎实推进党中央、国务院关于资本市场加强执法的决策部署,坚持稳中求进工作总基调,紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务,强化监管执法,回归监管本位,依法全面从严履行监管职责,执法全覆盖、零容忍,加大对重点监管领域的执法力度,整顿金融乱象,对危害市场秩序的各类违法行为持续保持高压态势,行政处罚数量、罚款金额、市场禁入数量屡创新高,行政处罚工作蹄疾步稳,质效齐升。

　　强大的执法态势,对各种金融乱象起到了强有力的遏制作用,有效震慑了证券期货市场各类违法行为,取得了显著的社会效果和法律效果。与此同时,行政处罚诉讼案件数量持续保持高位运行。2015年、2016年和2017年,证监会系统行政处罚诉讼案件分别为31件、43件和48件,连续三年创造历史新高。面对诉讼多发、高发的态势,证监会从容应对,依法充分尊重当事人诉讼权利,积极主动配合司法审查,依法开展行政应诉工作,连续三年行政处罚诉讼案件保持实体“零败诉”,远低于2017年12月19日北京市高级人民法院发布的北京金融类行政诉讼一审实体判决行政机关败诉率18.07%。2017年证监会行政处罚诉讼的48件案件中,法院对其中35件案件作出判决或裁定。35件案件中,原告主动撤诉5件;法院驳回再审申请1件;剩余案件无一例判决撤销或改变我会行政处罚决定。

　　2017年以来,行政处罚诉讼案件呈现多样化、复杂化、新颖化的特点,案件类型既包括证券市场操纵、内幕交易、信息披露违法、短线交易、中介机构未勤勉尽责等传统案件,也包括期货市场操纵、编造传播虚假信息、上市公司大股东违法减持、欺诈发行等历史上首次出现的新型案件。同时,新行政诉讼法正式实施后,法院对证监会行政处罚诉讼案件的司法审查标准日趋严格,审查重点呈现由具体行政行为审查向抽象行政行为审查延伸,由合法性审查向合理性审查延伸,由事实证据问题审查向法律适用问题审查延伸,由实体合法性审查向程序合法性审查延伸等特点,证监会行政处罚应诉工作面临严峻考验。

　　面对行政处罚诉讼工作的新形势、新特点及日趋严格的司法审查,证监会高度重视行政处罚应诉工作,刘士余主席反复强调,无论胜诉败诉都是证监会的宝贵财富,要求出庭人员耐心听取当事人的诉求;姜洋副主席多次重申,要坚决打消怕诉讼而不敢处罚的心理,执法要有“置之死地而后生”的勇气和定力。证监会充分尊重司法审查,主动适应司法审查的新形势、新要求,遵循监管规律、审判规律,严守法律底线,坚持专业化方向,注重提升行政处罚的质量与效能,注重保障应诉工作,打造专业化审理、应诉队伍,建立符合应诉工作一般规律的应诉工作机制。为做好行政处罚应诉工作,履行应诉职责,证监会建立了“谁审理,谁应诉”的案件审理、应诉一体化责任制,一方面倒逼审理人员恪守法律,用应诉的抗辩思路审视证据、适用法律、确定量罚尺度,从源头上提升行政执法质量;另一方面审理人员担纲出庭应诉,行政执法战线的同志凝心聚力、迎难而上,辅之以专业化的应诉工作保障机制,实现了符合应诉工作一般规律的执法责任制与应诉工作专业化的有机结合。在证监会党委的坚强领导下,在日趋成熟、规范的应诉工作机制的保障下,证监会机关未外聘过一名执业律师代理诉讼,没有为应诉额外花过国家一分钱,证监会执法水平、应诉专业化、法治化水平通过法院审判和判决得以体现。北京市高级人民法院发布的十大金融典型行政案例中有6个是证监会案件。2017年,行政处罚诉讼工作中,无论是首例行政机关负责人出庭应诉,还是首例因巨额错单交易引发的行政处罚诉讼案件落槌、首例因操纵期货市场行政处罚诉讼案取得最终胜诉,都成为具有标志意义的事件。

　　首先,行政机关负责人出庭应诉拔得头筹、赢得好评。近日,欣泰电气诉证监会一案,二审在北京市高院公开开庭审理,黄炜主席助理出庭应诉,成为中央部级机关负责人出庭应诉的首例。黄炜主席助理在法庭上郑重申明,证监会应诉不仅是为证监会自身行政行为的合法性抗辩,更是为被违法行为侵害、遭受巨额经济损失的广大中小投资者抗辩,更是为维护证券市场稳定健康运行的正常秩序而抗辩。通过行政机关负责人出庭应诉,证监会再次向市场传递了监管部门的法治理念,推动了资本市场厉行法治的进程。

　　第二,首例再审案件被最高人民法院驳回。光大证券内幕交易案当事人之一杨某某诉证监会再审一案,历经一审、二审、再审听证,历时4年的因“光大乌龙指”引发的杨某某诉证监会一案完美收官。此案是一例涉及ETF及股指期货的新型内幕交易案件,无先例可循,因具有跨市场、跨品种的特点,案件处理引起广泛关注。一审、二审及再审听证均围绕本案的错单交易信息是否构成内幕信息、信息是否已在光大证券交易前公开、光大证券的交易是否构成内幕交易的豁免情形以及处罚幅度等问题展开。证监会在庭审过程中向法院充分说明了案件事实、相关证据与法律逻辑,经法院的严格审查,最终得到了司法的认可。该案再审被驳回,进一步树立我会执法权威和公信力,实现执法警示效应,有效发挥了司法判决的理性引领作用。

　　第三,首例操纵期货市场类诉讼案件两审胜诉。陶某诉证监会一案,法院全面支持了证监会依据交易终端重合比例、交易行为特征等综合认定共同操纵的认定思路;支持了证监会关于操纵期货交易价格的认定标准。期货市场具有价格发现、套期保值、风险规避和资源配置功能,采取保证金交易制度,当日无负债结算制度(T+0),杠杆效应明显。操纵期货市场类案件与操纵证券市场类案件既有共通之处,也存在一定的差异,通过对操纵期货交易价格行为的司法审查,确定了此类案件相对清晰、明确的执法标准,再次为期货市场的有序运行划定监管红线,为推动期货立法积累了案例基础,为期货更好发挥风险管理、服务国民经济和实体产业起到积极作用。

　　通过近年来的行政处罚诉讼案件,证监会的执法原则和标准得到进一步巩固和确认,证监会的执法权威和执法理念得到进一步加强。在内幕交易类、操纵市场类、上市公司大股东违法减持类、编造传播虚假信息类等典型案件中,司法判决对我会的执法原则和执法标准予以支持和认同。

　　在内幕交易类诉讼案件黄某某诉证监会案中,法院支持了证监会对内幕信息敏感期范围的划定、敏感期内反向交易不构成内幕交易抗辩理由等认定原则;支持了证监会根据联络接触、交易异常等认定内幕交易的思路,并认为应由当事人提供证据证明交易行为的合理性。通过对内幕交易行为的司法审查,进一步巩固了该类案件的执法原则,有效震慑了违法者,有力维护了公开、公平、公正的市场秩序,切实保护了投资者合法权益。

　　在操纵证券市场类诉讼案件吕某某诉证监会案中,法院支持了证监会综合交易下单地址、资金关联、账户的实际管理、交易情况及特点等因素判断账户控制关系的认定原则;法院支持了证监会综合交易量占比、持仓量占比、自买自卖量占比等情况,认定操纵行为的思路。通过对操纵证券市场类诉讼案件的司法审查,证监会对此类案件的执法标准得到进一步的巩固和完善,对市场高发频发的市场操纵类违法行为形成强有力的威慑,促进市场公平有序运行。

　　在上市公司大股东违法减持类案件庄某某诉证监会案中,法院支持了证监会关于大股东增持或减持已发行股份比例未达5%时作出的公告不能替代达到5%时法定公告义务的认定原则;支持了证监会对大股东未在法律规定增持或减持已发行股份5%时停止增持或减持,也未履行报告和公告义务依法分别予以行政处罚的执法原则。通过对上市公司大股东违法减持类案件的司法审查,进一步明确了大股东减持股票时的信息披露及限制期不得买卖义务,震慑了大股东滥用其在公司持股地位和资金、信息优势鱼肉市场等违法行为,有力的保障了中小投资者合法权益。

　　在编造、传播虚假信息类案件刘某某、陈某诉证监会两案中,法院支持了证监会关于虚假信息的界定、编造传播虚假信息适格主体及有关人员范围、扰乱证券市场秩序的考量因素等认定原则。股票市场是信息导向市场,虚假信息严重影响投资者对市场的判断,通过对编造、传播虚假信息类案件的司法审查,进一步明确无论是专业媒体、专业人士或是普通股民,都应对法律心存敬畏,依法自觉约束有关市场的言论,切实维护证券期货市场的信息管理秩序。

　　在信息披露违法类案件刘某某诉证监会案中,法院支持了证监会根据责任人在信息披露违法中的作用、身份职务、勤勉尽责情况等因素划分法律责任层次的原则;法院支持了证监会对当事人提出不知情、任职时间短、信赖审计机构意见、不直接从事经营管理等理由不能免责的认定原则。同时,此类案件的司法审判中,还明确了连续违法行为的判断标准等问题。通过对信息披露违法案件的司法审查,再次巩固了证监会对此类案件一贯的执法思路和原则,有效地震慑了上市公司滥用信息优势恶意欺诈投资者的行为,引导上市公司优化公司治理结构,有效保障了资本市场健康可持续发展。

　　与此同时,法院审判过程中对证监会进一步提高依法行政水平提出了有益建议,积极推进证监会规范和完善行政执法工作。证监会高度重视法院的审判意见和建议,积极主动完善体制机制,不断提高依法处罚、依法行政的能力和水平。诉讼结果表明,证监会的行政处罚经得起司法机关的检验,证监会严格规范公正文明的执法,在法院公平公正的审判中获得了赞同和支持。

　　要加快建成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者权益得到充分保护的强大的资本市场,必须厉行法治,法治的昌明是基石。严格规范公正文明的行政执法与公平正义强力高效的司法裁判良性互动,是推动资本市场法制建设不断进步的必由之路。在资本市场执法实践中,要始终坚定不移地以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循,厚植中国底蕴,凝聚中国智慧,探索中国路径,总结中国经验,作出中国贡献。

　　下一步,证监会将以党的十九大精神为指引,不忘初心,牢记使命,以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领,继续践行恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神,持续强化依法全面从严监管,坚决打击资本市场各类违法行为,切实净化市场生态,引导市场主体敬畏法律、尊重法律、恪守法律,提高资本市场的法治化水平,为新时代资本市场改革发展稳定保驾护航。

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