2016年咨询工程师《政策与规划》讲义第六章3节

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　　第三节 总体规划

　　总体规划是指以国民经济和社会发展为对象编制的规划。总体规划是综合性和纲领性规划，是编制专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据。

　　国家总体规划和省级总体规划的规划期一般为五年，可以展望到十年及以上。市县级总体规划的规划期根据需要确定。

　　一、总体规划的特点、地位及内容

　　(一)总体规划的特点

　　总体规划的主要特点是具有战略性、权威性和纲领性。战略性主要体现其长远发展高度、区域空间视野、全局整体利益和环境适应程度，发展远景、发展道路、结构调整都体现这一点。权威性体现在它是集体智慧的结晶，代表国家和人民的基本利益，代表政府的施政方针和政策框架，其包含一系列城市发展的总体目标和关键部署，具有很强的政策性，对经济社会发展、处理重大社会经济事项有很强的引导能力、协调能力以及感召力。总体规划的纲领性特点尤为明显，规划本身是纲要性文件，是政府行政的基本要求，是引导市场的强烈信号，是调整经济社会发展与建设的行动指南。

　　(二)社会主义市场经济条件下总体规划的地位

　　在社会主义市场经济条件下，必须切实进一步改进加强宏观调控，促进社会总供给和总需求的平衡，努力保持国民经济持续快速健康发展势头。总体规划是进行中长期宏观调控的主要手段，是保持国民经济持续快速健康发展的重要保证，具有综合协调运用各种经济的、行政的、法律的手段促进宏观调控目标实现的功能，是国家进行宏观管理的主要依据和行动纲领，在整个国家中长期宏观经济调控体系中居主导地位。在社会主义市场经济发展现阶段，《总体规划》是以法定文件形式表现国家战略意图以及党和政府组织人民进行现代化建设的总体部署和行动纲领。

　　二、总体规划的主要内容

　　(一)经济社会发展环境和面临的形势判新

　　正确认识经济社会发展状况，全面分析我们面临的国内外发展环境，是制定规划的依据和前提。清晰把握发展的有利和不利条件，深入剖析经济社会发展中存在的隐患和矛盾，充分把握面临的突出问题和严峻挑战，是正确确定规划期经济社会发展的指导思想的基础。这一部分的内容虽然不会大篇幅地体现在规划文本中，但在规划前期研究工作中占很大的比重，构成整个规划工作的逻辑起点和出发点。

　　例如，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的第一章，准确判断了新时期世情国情发生的深刻变化，经济社会发展呈现新的阶段性特征，指出我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，既面临难得的历史机遇，也面对诸多可以预见和难以预见的风险挑战。提出要增强机遇意识和忧患意识，主动适应环境变化，有效化解各种矛盾，更加奋发有为地推进我国改革开放和社会主义现代化建设。

　　(二)规划期的指导思想和发展目标

　　基于对规划期发展环境和突出矛盾的判断，确定切合实际的指导思想，并通过科学的提炼反映未来的发展理念、发展思路和主要目标，无疑是整个规划中最为核心的部分。新时期规划指标体系中有经济社会发展的预期性指标，也有约束性指标。前者主要是针对企业、产业，后者则是考核政府履行职责的实现程度。约束性指标是政府在规划期内，在公共服务、医疗、教育、环境、生态、基础设施等领域对社会的一种承诺。

　　例如，“十二五”规划《纲要》基于“新的阶段性特征、仍处于可以大有作为的重要战略机遇期”的判断，提出了整个规划期“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，深化改革开放，保障和改善民生，巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础。”的指导思想。按照与应对国际金融危机冲击重大部署紧密衔接、与到2020年实现全面建设小康社会奋斗目标紧密衔接的要求，综合考虑未来发展趋势和条件，提出了“十二五”时期经济社会发展的主要目标。

　　(三)规划期的主要任务

　　规划期发展方向明确，重点任务突出，才能使规划成为政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据，发挥指导项目的审批和核准，引导社会投资，引导企业决策的功能。规划期的主要任务，是政府贯彻规划期指导思想和实现规划目标的重要抓手。

　　例如，“十二五”规划《纲要》审时度势，围绕“科学发展”这个主题和“加快转变经济发展方式”这个主线，明确了规划期经济社会发展和改革开放的主要任务，包括加快社会主义新农村建设，提高产业核心竞争力，推动服务业大发展，促进区域协调发展和城镇化健康发展，建设资源节约型、环境友好型社会，建立健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理等。

　　(四)规划期的保障措施

　　规划期指导思想、发展思路的贯彻以及主要目标的实现，依赖于一系列保障措施。因此，规划的实施保障措施是规划不可或缺的重要一环。保障措施首先在于思想上、组织上的统一。任何时期国民经济和社会发展总会面对许多“两难”的棘手问题，需要把握全局，统筹兼顾，统一思想，突出重点。保障措施还包括完善各方面政策的协调配套、改革阻碍经济社会进步的传统体制，完善利益导向机制，运用公共资源、健全法律法规方式等内容。

　　例如，“十二五”规划纲要紧扣“科学发展”主题和“转变经济发展方式”主线，提出了“把科技进步和创新作为重要支撑”，和“坚持把改革开放作为强大动力”，强调实施科教兴国战略和人才强国战略，加快构建有利于科学发展的体制机制;坚定推进经济、政治、文化、社会等领域改革，完善社会主义市场经济体制，加快转变政府职能，推进行政体制改革，加快财税、金融体制改革，深化资源性产品价格和环保收费改革等。
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