2016年咨询工程师《政策与规划》讲义投资项目管理制度3.3

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　　2009年国务院发出通知，决定对固定资产投资项目资本金比例进行调整：

　　钢铁、电解铝项目，最低资本金比例为40%。

　　水泥项目，最低资本金比例为35%。

　　煤炭、电石、铁合金、烧碱、焦炭、黄磷、玉米深加工、机场、港口、沿海及内河航运项目，最低资本金比例为30%。

　　交通、化肥(钾肥除外)项目，最低资本金比例为25%。

　　保障性住房和普通商品住房项目的最低资本金比例为20%，其他房地产开发项目的最低资本金比例为30%。

　　其他项目的最低资本金比例为20%。

　　国务院通知同时规定，经国务院批准，对个别情况特殊的国家重大建设项目，可以适当降低最低资本金比例要求。属于国家支持的中小企业自主创新、高新技术投资项目，最低资本金比例可以适当降低。外商投资项目按现行有关法规执行。

　　(六)投资项目资本金的管理

　　(1)认缴方式。投资项目的资本金一次认缴，并根据批准的建设进度按比例逐年到位。

　　(2)项目可行性研究报告应包括与资本金有关的内容。试行资本金制度的投资项目，在可行性研究报告中要就资本金筹措情况作出详细说明，包括出资方、出资方式、资本金来源及数额、资本金认缴进度等有关内容。上报可行性研究报告时须附有各出资方承诺出资的文件，以实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资的，还须附有资产评估证明等有关材料。

　　(3)投资项目概算变动，项目资本金应做相应调整。对投资项目概算要实行静态控制、动态管理。凡实际动态概算超过原批准动态概算的，投资项目资本金应按规定的比例，以经批准调整后的概算为基数，相应进行调整，并按照国家有关规定，确定各出资方应增加的资本金。

　　(4)项目资本金的存放与使用。主要使用商业银行贷款的投资项目，投资者应将资本金按分年应到位数量存入其主要贷款银行;主要使用国家开发银行贷款的投资项目，应将资本金存入国家开发银行指定的银行。投资项目资本金只能用于项目建设，不得挪作他用，更不得抽回。有关银行承诺贷款后，要根据投资项目建设进度和资本金到位情况分年发放贷款。

　　(5)对资本金未能按规定进度和数额到位的投资项目，投资管理部门不发给投资许可证，金融部门不予贷款。对将已存入银行的资本金挪作他用的，在投资者未按规定予以纠正之前，银行要停止对该项目拨付贷款。

　　二、项目法人责任制

　　(一)制定和实行项目法人责任制的目的

　　为了建立投资责任约束机制，规范项目法人的行为，明确其责、权、利，提高投资效益，依据《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)，原国家计委于1996年制定并颁布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。

　　(二)项目法人责任制的适用范围

　　《暂行规定》明确指出：国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。凡应实行项目法人责任制而没有实行的建设项目，投资主管部门不予批准开工，也不予安排年度投资计划。

　　(三)项目法人的设立

　　1.项目法人的设立形式

　　项目法人可按《公司法》的规定设立有限责任公司(包括国有独资公司)和股份有限公司。

　　2.项目法人的职责

　　由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。

　　3.项目法人设立的时间要求

　　新上项目在项目建议书被批准后，应及时组建项目法人筹备组，具体负责项目法人的筹建工作。项目法人筹备组应主要由项目的投资方派代表组成。有关单位在申报项目可行性研究报告时，须同时提出项目法人的组建方案。否则，其项目可行性研究报告不予审批。

　　项目可行性研究报告经批准后，正式成立项目法人，并按有关规定确保资本金按时到位，同时及时办理公司设立登记。

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　　(四)项目法人的组建

　　项目法人组织要精干。建设管理工作要充分发挥咨询、监理、会计师和律师事务所等各类社会中介组织的作用。

　　由原有企业负责建设的基建大中型项目，需新设立子公司的，要重新设立项目法人，并按上述规定的程序办理。只设分公司或分厂的，原企业法人即是项目法人。对这类项目，原企业法人应向分公司或分厂派遣专职管理人员，并实行专项考核。

　　项目法人以国有独资公司形式存在的，要设立董事会。董事会由投资方负责组建。项目法人是国有控股或参股的有限责任公司、股份有限公司的，则要设立股东会、董事会和监事会。董事会、监事会由各投资方按照《公司法》的有关规定进行组建。

　　三、建设项目招标投标制度

　　(一)招标投标制度的概念和意义

　　工程招标投标是指项目业主与承包商依法按规范的程序实现工程项目交易的行为和过程，包括招标发包与投标承包两个方面。招标发包是指项目业主(又称甲方)作为发包单位，将拟建项目的内容、要求和所需费用编制成招标文件，告示有承包意愿和具有投标资格的承包商(又称乙方)对承包该项目所采用的实施方案和要求的价格进行投标，从中择优选择承包商并与之签订合同。投标承包是指经资格审查合格的承包商，按业主要求在限定的时间内提出标书和报价进行投标，通过市场竞争获取工程建设任务。由于招标投标的竞争性、公开性和公平性特点，对节约资金和提高采购质量具有显著作用，因而成为市场经济国家在大宗交易特别是政府及公共领域广泛推行的一种采购制度。

　　(二)我国招标投标制度的相关法律法规

　　1.基本法律

　　1999年8月30日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了我国第一部《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)，该法于2000年1月1日起正式施行。《招标投标法》是我国社会主义市场经济法律体系中的一部重要法律。它的颁布实施，标志着我国投资建设领域招标投标制度的确立，是我国投融资体制改革和公共采购发展史上的一个重要里程碑。

　　2.相关法规

　　在《招标投标法》颁布实施后，有关部门相继发布了《工程建设项目招标范围和规模标准规定》、《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》、《招标公告发布暂行办法》、《工程建设项目自行招标试行办法》、《工程建设项目可行性研究报告增加招标内容和核准招标事项暂行规定》、《评标委员会和评标办法暂行规定》、《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》、《(标准施工招标资格预审文件)和(标准施工招标文件)试行规定》等重要规定，进一步完善了招标

　　投标制度。

　　(三)建设项目招标投标制度的适用范围

　　1.适用的工程项目及业务范围

　　按照《招标投标法》，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：

　　(1)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;

　　(2)全部或部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;

　　(3)使用国际组织或者国外政府贷款、援助资金的项目。

　　2.适用的规模标准

　　按照《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，凡在规定范围内的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到以下标准之一的，必须进行招标：

　　(1)施工单项合同在200万元人民币以上的;

　　(2)重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的;

　　(3)勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的;

　　(4)单项合同估算价低于上述三项标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。

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　　(四)招标方式

　　按照《招标投标法》规定，招标分为公开招标和邀请招标。

　　1.公开招标

　　公开招标是指招标人以公告方式邀请不特定的法人或组织投标。

　　招标人采用公开招标方式的，应当发布招标公告。依法必须进行招标的项目的招标公告，应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒体发布。

　　招标公告应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。

　　2.邀请招标

　　邀请招标是指以投标邀请书的方式邀请特定的法人或其他组织投标。

　　国务院发展改革部门确定的国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的，经国务院发展计划部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进行邀请招标。

　　招标人采用邀请招标方式的，应当向三个以上具备承担招标项目能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。

　　邀请招标的招标公告同样应当载明招标人的名称和地址，招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。

　　(五)公开招标的一般程序

　　(1)招标：指采购方根据已经确定的采购需求，提出招标采购项目的条件，向潜在的供应商或承包商发出投标邀请的行为。在这一阶段的工作主要有：确定采购机构和采购需求，编制招标文件，确定标底，发布采购公告或发出投标邀请，进行投标资格预审，通知投标商参加投标并向其出售标书，组织召开标前会议等。

　　(2)投标：指投标人接到招标通知后，根据招标通知的要求填写招标文件，并将其送交采购机构的行为。在这一阶段的工作主要有：申请投标资格，购买标书，考察现场，办理投标保函，算标，编制和投送标书等。

　　(3)开标：指采购机构在预先规定的时间和地点将投标人的投标文件正式启封揭晓的行为。开标由采购机构组织进行，但需邀请投标商代表参加。在这一阶段，采购官员要按照有关要求，逐一揭开每份标书的封套，开标结束后，还应由开标组织者编写一份开标会纪要。

　　(4)评标：指采购机构根据招标文件的要求，对所有的标书进行审查和评比的行为。评标是采购方的单独行为，由采购机构组织进行。在这一阶段的工作主要有：审查标书是否符合招标文件的要求和有关规定，组织人员对所有的标书按照一定方法进行比较和评审，就初评阶段被选出的几份标书中存在的某种问题要求投标人加以澄清，最终评定并写出评标报告等。

　　(5)决标：指采购机构决定中标人的行为。决标是采购机构的单独行为，但需由使用机构或其他人一起进行裁决。在这一阶段的工作主要有：决定中标人，通知中标人其投标已经被接受，向中标人发出授标意向书，通知所有未中标的投标，并向他们退还投标保函等。

　　(6)授予合同：习惯上也称签订合同，是由招标人将合同授予中标人并由双方签署的行为。在这一阶段，通常双方对标书中的内容进行确认，并依据标书签订正式合同。为保证合同履行，签订合同后，中标的供应商或承包商还应向采购人或业主提交一定形式的履约担保书或担保金。

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　　四、建设工程监理制度

　　(一)建设工程监理制度的实施及其意义

　　我国的建设工程监理制度从1988年开始试点，五年后逐步推开，并于1997年由《中华人民共和国建筑法》以法律的形式做出规定，标志着工程监理制度在全国范围内进入全面推行阶段。根据《中华人民共和国建筑法》，国家推行建筑工程监理制度，国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围。建设工程监理制度的推行，对于保证建设工程质量，提高建设工程管理水平，都具有重要的作用。

　　(二)与建设工程监理制度相关的法律、法规

　　目前，规范中华人民共和国境内建设工程监理业务的主要法律法规有：《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》(国务院令第279号)、《建设工程监理范围和规模标准规定》(建设部令第86号)和《建设工程监理规范》(GB 50319—2000)。

　　(三)工程监理单位的质量责任和义务

　　根据《建设工程质量管理条例》，工程监理单位的质量责任和义务如下：

　　(1)工程监理单位应当依法取得相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承担工程监理业务。禁止工程监理单位超越本单位资质等级许可的范围或者以其他工程监理单位的名义承担工程监理业务。禁止工程监理单位允许其他单位或者个人以本单位的名义承担工程监理业务。工程监理单位不得转让工程监理业务。

　　(2)工程监理单位与被监理工程的施工承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位有隶属关系或者其他利害关系的，不得承担该项建设工程的监理业务。

　　(3)工程监理单位应当依照法律、法规以及有关技术标准、设计文件和建设工程承包合同，代表建设单位对施工质量实施监理，并对施工质量承担监理责任。

　　(4)工程监理单位应当选派具备相应资格的总监理工程师和监理工程师进驻施工现场。

　　未经监理工程师签字，建筑材料、建筑构配件和设备不得在工程上使用或者安装，施工单位不得进行下一道工序的施工。未经总监理工程师签字，建设单位不拨付工程款，不进行竣工验收。

　　(5)监理工程师应当按照工程监理规范的要求，采取旁站、巡视和平行检验等形式，对建设工程实施监理。

　　(四)建设工程监理范围和规模标准

　　1.《建设工程质量管理条例》规定下列建设工程必须实行监理

　　(1)国家重点建设工程;

　　(2)大中型公用事业工程;

　　(3)成片开发建设的住宅小区工程;

　　(4)利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程;

　　(5)国家规定必须实行监理的其他工程。

　　2.《建设工程监理范围和规模标准规定》规定的具体范围和规模标准

　　(1)国家重点建设工程，是指依据《国家重点建设项目管理办法》所确定的对国民经济和社会发展有重大影响的骨干项目。

　　(2)大中型公用事业工程，是指项目总投资额在3000万元以上的下列工程项目：

　　①供水、供电、供气、供热等市政工程项目;②科技、教育、文化等项目;③体育、旅游、商业等项目;④卫生、社会福利等项目;⑤其他公用事业项目。

　　(3)成片开发建设的住宅小区工程，建筑面积在5万平方米以上的住宅建设工程必须实行监理;5万平方米以下的住宅建设工程，可以实行监理，具体范围和规模标准，由省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门规定。

　　为了保证住宅质量，对高层住宅及地基、结构复杂的多层住宅应当实行监理。

　　(4)利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程范围包括：①使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款资金的项目;②使用国外政府及其机构贷款资金的项目;③使用国际组织或者国外政府援助资金的项目。

　　(5)国家规定必须实行监理的其他工程包括：①项目总投资额在3000万元以上关系社会公共利益、公众安全的下列基础设施项目：煤炭、石油、化工、天然气、电力、新能源等项目;铁路、公路、管道、水运、民航以及其他交通运输业等项目;邮政、电信枢纽、通信、信息网络等项目;防洪、灌溉、排涝、发电、引 (供)水、滩涂治理、水资源保护、水土保持等水利建设项目;道路、桥梁、地铁和轻轨交通、污水排放及处理、垃圾处理、地下管道、公共停车场等城市基础设施项目;生态环境保护项目;其他基础设施项目。②学校、影剧院、体育场馆项目。

　　国务院建设行政主管部门商国务院有关部门后，可以对本规定确定的必须实行监理的建设工程具体范围和规模标准进行调整。

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　　五、建设工程合同制度

　　(一)合同法的地位、作用和基本原则

　　合同法是调整平等市场主体的交易关系，即动态财产关系的法律。在我国制定并实施合同法，对于保护当事人的合法权益，维护社会经济秩序，进而促进社会主义市场经济体制的进一步完善，具有十分重要的意义。

　　合同法是民商法的重要组成部分，是规范市场交易的基本法律，它涉及生产、生活领域的方方面面，与企业的生产经营和人们的生活密切相关。合同法是最具代表性的私法制度之一，也是现代社会之契约规则的主体部分，它在社会经济尤其商事交易中发挥着重要而基础的作用。合同法的基本原则包括平等原则、自愿原则、诚实信用原则、合法原则和鼓励交易原则。

　　(二)实行建设工程合同制度的法律依据

　　建设工程实行工程合同制度的法律依据是1999年10月1日起正式施行的《中华人民共和国合同法》，其中第十六章为“建设工程合同”。

　　(三)建设工程合同的特征及构成

　　1.建设工程合同的特征

　　建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。建设工程合同应当采用书面形式。

　　2.建设工程合同的构成

　　建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同、监理合同、专业分包及劳务分包合同等。

　　(四)建设工程合同的订立

　　根据《合同法》的有关规定，发包方可以与总承包方订立建设工程合同，也可以分别与勘察、设计、施工单位订立勘察、设计、施工承包合同。发包方不得将应当由一个承包方完成的建设工程肢解成若干部分再分给几个承包单位。

　　总承包方或者勘察、设计、施工承包单位经发包方同意，可以将自己承包的部分工作交由第三方完成。第三方就其完成的工作成果与总承包方或者勘察、设计、施工承包单位向发包方承担连带责任。承包方不得将其承包的全部建设工程转包给第三方或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给第三方。禁止承包方将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。建设工程主体结构的施工必须由承包方自行完成。

　　国家重大建设工程合同，应当按照国家规定的程序和国家批准的投资计划、可行性研究报告等文件订立。

　　建设工程合同的招标投标活动，应当依照有关法律的规定公开、公平、公正的进行。

　　(五)建设工程合同的内容

　　1.勘察、设计合同的内容

　　勘察、设计合同的内容包括提交有关基础资料和文件(包括概预算)的期限、质量要求、费用以及其他协作条件等条款。

　　2.施工合同的内容

　　施工合同的内容包括工程范围、建设工期、中间交工工程的开工和竣工时间、工程质量、合同价款、技术资料交付时间、材料设备供应责任、拨款和结算、竣工验收、质量保证期、双方相互协作等条款。

　　3.监理合同的内容

　　监理合同的内容包括建设单位与监理单位的权利、义务、责任，监理费的计取和支付方法，争议的解决方式等条款。

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　　六、其他管理制度

　　在我国现行体制下，除了投资行政主管部门的综合性管理之外，还有国土资源、环境保护、城市规划、质量监督和安全生产监管等部门，分别履行各自职责，依法对投资建设活动实行专业性监督和管理。

　　(一)国土资源管理

　　1.严格建设用地管理

　　根据《土地管理法》国家编制土地利用总体规划，规定土地用途。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查。经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。建设单位使用国有土地，一般应当以出让等有偿使用方式取得;以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。

　　2.加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作

　　根据《矿产资源法》，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度，开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。

　　(二)环境保护管理

　　为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，国家实行环境影响评价制度。环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表，应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。

　　(三)城乡规划管理

　　按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。

　　(四)工程项目质量监督

　　为了加强对建设工程质量的管理，保证建设工程质量，保护人民生命和财产安全，国务院制定《建设工程安全生产管理条例》，明确规定了工程项目建设单位的质量责任和义务。建设单位应当将工程发包给具有相应资质等级的单位。建设单位不得明示或者暗示设计单位或者施工单位违反工程建设强制性标准，降低建设工程质量。建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。实行监理的建设工程，建设单位应当委托具有相应资质等级的工程监理单位进行监理，建设单位在领取施工许可证或者开工报告前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续。

　　(五)工程项目安全生产管理

　　为了加强建设工程安全生产监督管理，保障人民群众生命和财产安全，国务院制定《建设工程安全生产管理条例》，规定要求建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任。建设单位不得对勘察、设计、施工、工程监理等单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求，不得压缩合同约定的工期。建设单位在申请领取施工许可证时，应当提供建设工程有关安全施工措施的资料。依法批准开工报告的建设工程，建设单位应当在规定时间内，将保证安全施工的措施报送建设工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门备案。国务院负责安全生产监督管理的部门依照《中华人民共和国安全生产法》的规定，对全国建设工程安全生产工作实施综合监督管理。

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