解读发改委推动用PPP模式盘活存量资产

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　　日前，国家发展改革委印发《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(以下简称《通知》)，指导地方加快运用政府和社会资本合作(PPP)模式、规范有序盘活基础设施存量资产，形成投资良性循环。

　　为什么要推动运用PPP模式盘活存量资产?有何重要意义?对地方开展存量资产盘活工作有哪些具体要求?针对上问题，新华社记者独家专访了国家发展改革委投资司副司长韩志峰。

　　记者：新一轮PPP发展很迅速，落地的PPP项目也越来越多。在这种情况下，为何还要提出推动运用PPP模式盘活存量资产?

　　韩志峰：主要基于两点考虑。一方面，推动运用PPP模式盘活存量资产是落实党中央、国务院的一贯要求，进一步深化投融资体制改革的一项重要举措。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)明确要求，“鼓励通过PPP方式盘活存量资源，变现资金要用于重点领域建设”，“政府可采用委托经营或转让—经营—转让(TOT)等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理”。《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)也明确指出要依托多层次资本市场体系，“盘活存量资产，优化金融资源配置，更好地服务投资兴业”。

　　今年7月5日，国务院常务会议明确提出，要拿出更多优质资产，通过政府与社会资本合作模式引入各类投资，回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设，实现良性循环。

　　另一方面，推动运用PPP模式盘活存量资产也是推广PPP模式的现实需要。改革开放以来，经过长期投资建设，我国在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域形成了大量优质存量资产。截至2016年底，全国高速公路总里程突破13万公里，城市轨道交通运营线路总长度达4153公里，自来水厂4000余座，供热厂(站)集中供热面积超过70亿平方米。这些已投入运营的优质存量资产大多可通过PPP模式加以盘活，但事实上，只有很少一部分采用了PPP模式。

　　总体看，目前我国已实施PPP项目中大约95%以上为新建项目，存量项目很少。2015年以来发改委公开推介各地PPP项目3764个，总投资6.4万亿，其中，拟采用改建-运营-移交(ROT)、转让-运营-移交(TOT)等模式盘活存量资产的只有138个，总投资2019亿元，仅占推介项目总投资的3.2%。在存量基础设施领域加大PPP模式推广力度，既优化了PPP项目结构，弥补了PPP发展短板，也拓宽了PPP的发展空间。

　　记者：推动运用PPP模式盘活存量资产有何重要意义?

　　韩志峰：此次国家发展改革委专门印发文件，积极推动运用PPP模式盘活存量资产，对我国PPP模式持续健康发展具有重要意义，具体体现在以下四个方面：

　　(一)有利于更好地吸引民间资本进入基础设施领域，增加民营企业投资机会。目前，民营企业参与的PPP项目数量多，但投资规模小，多是一些小型PPP项目，投资规模大的基础设施项目参与较少。据市场机构统计，2014年1月至2017年6月，已公布社会资本方中标人的PPP项目达到3774个，平均投资规模约14.8亿元，其中民营企业单独或作为联合体牵头人中标项目的平均投资规模约7.8亿元，明显小于总体平均规模。

　　造成这种现象的原因大致有三点：一是新建的大型基础设施项目所需投资量大，而民营企业总体上投融资能力不强，参与这些新建项目易受约束;二是民营企业在重大项目的施工经验、能力和资质方面有所欠缺，在激烈的市场竞争中往往不具有优势;三是民营企业推进项目前期工作还面临一些困难。

　　与新建项目相比，对存量项目推行PPP模式，所需新增投资少，较少涉及大规模施工，报建审批等前期工作通常已经完成，规避了民间资本参与PPP项目特别是大型基础设施PPP项目的诸多障碍，为民营企业发挥专业技术和能力优势创造了有利条件，丰富了民营企业参与PPP的机会。

　　(二)有利于吸引具有较强运营能力的社会资本，提高基础设施运营效率。由于目前已落地的PPP项目以新建项目为主，更有利于施工企业发挥优势。

　　据统计，2014年以来，大约55%以上的PPP项目由施工企业中标。这些施工企业具备较强的施工能力，但长期运营能力相对偏弱，这对PPP模式长期可持续发展是不利的。在存量基础设施领域推广PPP模式，对施工的要求弱化，而项目运营需求大大提升。这为具有较强运营管理经验和能力的社会资本提供了更多的参与机会，有利于激励专业运营商充分利用自身专业技术和能力优势，节约运营成本，提高运营效率，保障运营质量。

　　(三)有利于拓宽基础设施建设资金来源，减轻地方政府债务负担。随着许多地方财政收入增速放缓、融资平台被要求剥离政府融资职能，地方基建投资面临着一定的资金来源压力。通过盘活存量资产收回资金，为基础设施项目建设提供了新的资金来源，扩大了地方政府投资能力。同时，回收资金可用于偿还存量项目的贷款，或者在转让存量资产时将债务一并转让给社会资本方，在一定程度上可以减轻地方政府债务负担。

　　另外，存量项目已经历一定年限的运营期，更容易准确测算项目收益和运营成本支出，进而精确确定政府可行性缺口补助，这对控制政府中长期支出是有利的。

　　(四)有利于规范PPP运作，降低项目融资成本。优质存量项目收益较好，并已形成较稳定、可预期的现金流，便于投资人对项目未来的风险和收益作出合理分析判断。因此，与投资新建PPP项目相比，投资人参与存量项目所面临的风险相对较小，其要求地方政府提供回购安排、固定回报等承诺的动力也会弱化，在客观上对规范开展PPP项目将起到一定的积极作用。同时，由于风险较小，金融机构也会更愿意提供融资支持，项目融资成本也会有所降低。

　　记者：运用PPP模式盘活基础设施存量资产有哪些具体的实施方式?

　　韩志峰：由于各地实际情况不同，项目具体特点也千差万别，地方在开展工作中，要积极探索、大胆创新，灵活运用PPP模式。具体来说，要分类实施，根据实际情况，分别采取不同的实施方式。

　　一是对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，可通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、转让-拥有-运营(TOO)、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。

　　二是对已经采取PPP模式且政府方在项目公司中占有股份的存量基础设施项目，可通过股权转让等方式，将政府方持有的股权部分或全部转让给项目的社会资本方或其他投资人。

　　三是对在建的基础设施项目，积极探索推进PPP模式，引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理。目前，一些企业经常反映，报批报建等前期工作推进有困难，而在建项目已完成这些前期工作，这对社会资本方会有一定的吸引力。

　　记者：对地方做好基础设施存量资产盘活工作有哪些具体要求?

　　韩志峰：为规范有序盘活基础设施存量资产，《通知》从多个方面提出了具体要求。

　　一是要主动拿出优质资产。这也是贯彻国务院的明确要求。各地要解放思想、勇于创新，优先推出边界条件明确、商业模式清晰、现金流稳定的优质存量资产，提升社会资本参与的积极性。

　　二是严禁利用盘活存量资产之名变相融资。盘活存量资产，既要创新，也要规范。各地在运用PPP模式盘活基础设施存量资产时，要切实规范与社会资本方的合作行为，严禁利用PPP模式违法违规变相举债。

　　三是要符合国有资产管理等相关法律法规制度。盘活存量资产，应合法合规。在不违反国有资产管理等有关规定的前提下，主动作为，积极推动相关事业单位和国有企业改制，做好清产核资、国有资产评估等工作。

　　四是加强回收资金使用管理。盘活基础设施存量资产回收的资金，除按规定用于必要的职工安置、债权债务处置等支出外，应主要用于新的基础设施和公用事业建设，实现投资良性循环。

　　五是加强协同合作。建立基础设施存量资产盘活协同工作机制，强化组织领导和统筹协调。各地发展改革部门要按照政府统一部署和职责分工，主动与行业管理、国有资产管理、财税、国土、环保、人力资源社会保障等部门加强衔接，形成合力。

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　　附：政策全文

　　国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知

　　发改投资〔2017〕1266号

　　各省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委，新疆生产建设兵团发展改革委：

　　按照党中央、国务院工作部署，我委会同相关部门加快推广政府和社会资本合作(PPP)模式，取得了较好成效，在加强基础设施建设、促进民间投资等方面发挥了积极作用。但是，已实施PPP项目中新建项目多、存量项目少，不利于盘活存量资产、提高基础设施运营效率。根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)等文件精神，为更好运用PPP模式盘活基础设施存量资产、形成良性投资循环，现就有关事项通知如下。

　　一、充分认识运用PPP模式盘活基础设施存量资产的重要意义

　　改革开放以来，经过长期投资建设，我国在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域形成了大量优质存量资产。积极推广PPP模式，加大存量基础设施盘活力度、形成良性投资循环，有利于拓宽基础设施建设资金来源，减轻地方政府债务负担;有利于化解民营企业融资能力不足问题，更好地吸引民间资本进入基础设施领域，丰富民营企业投资方式;有利于吸引具有较强运营能力的社会资本，提高基础设施项目运营效率，降低运营成本;有利于推进国有企业混合所有制改革，促进各种所有制经济共同发展;有利于加快补齐基础设施短板，推进供给侧结构性改革。

　　二、分类实施，规范有序盘活基础设施存量资产

　　各地要根据当地实际情况和项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用PPP模式，规范有序盘活基础设施存量资产。要精心编制项目实施方案，做好项目联审，提高决策水平。涉及新增投资建设的，应依法依规履行投资管理程序。项目决策后，应通过公开招标等竞争性方式公平择优选择具有相应运营能力和管理经验的社会资本方作为合作伙伴。项目运营期间，实施机构要加强绩效评价，切实提升运营效率。

　　对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、转让-拥有-运营(TOO)、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。

　　对已经采取PPP模式且政府方在项目公司中占有股份的存量基础设施项目，可通过股权转让等方式，将政府方持有的股权部分或全部转让给项目的社会资本方或其他投资人。

　　对在建的基础设施项目，也可积极探索推进PPP模式，引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理，减少项目前期推进困难等障碍，更好地吸引社会资本特别是民间资本进入。

　　运用PPP模式盘活基础设施存量资产，要在符合国有资产管理等相关法律法规制度的前提下，解放思想、勇于创新，优先推出边界条件明确、商业模式清晰、现金流稳定的优质存量资产，提升社会资本参与的积极性。支持社会资本方创新运营管理模式，充分挖掘项目的商业价值，在确保公共利益的前提下，提高合理投资回报水平。

　　三、规范管理，实现投资良性循环

　　运用PPP模式盘活基础设施存量资产回收的资金，除按规定用于必要的职工安置、债权债务处置等支出外，应主要用于新的基础设施和公用事业建设，重点支持补短板项目，形成新的优质资产。对再投资形成的新优质资产，条件成熟时可再次运用PPP模式盘活，引入社会资本方参与运营和管理。由此实现以PPP模式盘活优质存量资产，转让所得用于新建基础设施和公用事业项目，通过再投资形成新优质资产的良性循环。

　　运用PPP模式盘活基础设施存量资产时，要规范与社会资本方的合作行为，严禁利用PPP模式违法违规变相举债。

　　四、加强协同合作，保障基础设施存量资产盘活工作顺利实施

　　建立基础设施存量资产盘活协同工作机制，强化组织领导和统筹协调。各地发展改革部门要按照政府统一部署和职责分工，主动与行业管理、国有资产管理、财税、国土、环保、人力资源社会保障等部门加强衔接，形成合力，共同推进运用PPP模式盘活基础设施存量资产工作。

　　在运用PPP模式盘活基础设施存量资产时，要做好尽职调查、清产核资等前期工作，合理确定国有资产公允价值，既要防止国有资产流失，也要保障社会资本方合法权益。积极推动相关事业单位和国有企业改制工作，努力解决国有产权核实与界定、债权债务处理、人员分流安置等问题，保障基础设施存量资产盘活工作顺利开展。

　　对采用PPP模式盘活存量资产的基础设施项目，支持通过资产证券化、发行PPP项目专项债券等方式开展市场化融资，提高资产流动性，拓宽资金来源，吸引更多社会资本以不同方式参与。

　　五、总结经验，发挥示范项目的引领带动作用

　　各省级发展改革委要对本地区运用PPP模式盘活基础设施存量资产的工作情况进行全面梳理，及时总结经验，改进完善相关制度，推进工作顺利开展。要筛选出操作规范、成效明显、经验可复制可推广的项目，加大宣传力度，发挥示范作用。

　　请各省级发展改革委推荐本地区3-5个运用PPP模式盘活基础设施存量资产效果好的项目，于2017年8月4日前报我委(相关要求详见附件)。我委将从中遴选若干示范项目，组织推广。

　　附件：1. 项目单行材料要求(略)

　　2. ___省(区、市)运用PPP模式盘活基础设施存量资产示范项目申报表(略)

　　国家发展改革委

　　2017年7月3日

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