2019咨询工程师《政策与规划》第十一章考点：新型城镇化规划与政策

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第十一章 重点领域发展规划与政策

第一节 新型城镇化规划与政策

一、指导思想和发展目标

《国家新型城镇化规划( 2014-2020年)》明确了未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。

(一)指导思想

紧紧围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，(四个以……为……)

以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化;

以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展;

以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平;

以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，

走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，

促进经济转型升级和社会和谐进步，为全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。

(二)基本原则(七条基本原则)

(1)以人为本，公平共享。

(2)四化同步，统筹城乡。

(3)优化布局，集约高效。

(4)生态文明，绿色低碳。

(5)文化传承，彰显特色。

(6)市场主导，政府引导。

(7)统筹规划，分类指导。

(1)以人为本，公平共享。

以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。

(2)四化同步，统筹城乡。

推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

(3)优化布局，集约高效。

根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，以综合交通网络和信息网络为依托，科学规划建设城市群，严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。

(4)生态文明，绿色低碳。

把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。

(5)文化传承，彰显特色。

根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。

(6)市场主导，政府引导。

正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。

(7)统筹规划，分类指导。

中央政府统筹总体规划、战略布局和制度安排，加强分类指导;

地方政府因地制宜、循序渐进抓好贯彻落实;

尊重基层首创精神，鼓励探索创新和试点先行，凝聚各方共识，实现重点突破，总结推广经验，积极稳妥扎实有序推进新型城镇化。

(三)发展目标(五个目标)

(1)城镇化水平和质量稳步提升。

城镇化健康有序发展，到2020年常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

(2)城镇化格局更加优化。

(3)城市发展模式科学合理。

人均城市建设用地严格控制在100平方米以内。

(4)城市生活和谐宜人。

(5)城镇化体制机制不断完善。

(1)城镇化水平和质量稳步提升。

城镇化健康有序发展，到2020年常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

(2)城镇化格局更加优化。

“两横三纵”为主体的城镇化战略格局基本形成，城市群集聚经济、人口能力明显增强，东部地区城市群一体化水平和国际竞争力明显提高，中西部地区城市群成为推动区域协调发展的新的重要增长极。

城市规模结构更加完善，中心城市辐射带动作用更加突出，中小城市数量增加，小城镇服务功能增强。

(3)城市发展模式科学合理。

密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高。

绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高。

城市地下管网覆盖率明显提高。

(4)城市生活和谐宜人。

稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，基础设施和公共服务设施更加完善，消费环境更加便利，生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮用水安全得到保障。

自然景观和文化特色得到有效保护，城市发展个性化，城市管理人性化、智能化。

(5)城镇化体制机制不断完善。

户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等制度改革取得重大进展，阻碍城镇化健康发展的体制机制障碍基本消除。

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二、主要任务和重点(八大任务)

2016年2月，国务院发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发[2016]8号)，进一步明确了推进新型城镇化的主要任务和政策措施。

(一)积极推进农业转移人口市民化

加快落实户籍制度改革政策。

推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

组织实施农民工职业技能提升计划，每年培训2000万人次以上。

加快建立农业转移人口市民化激励机制。

加快落实户籍制度改革政策。

除极少数超大城市外，允许农业转移人口在就业地落户，优先解决农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工落户问题，全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制。

除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制。

以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度。

加快制定实施推动1亿非户籍人口在城市落户方案，确保如期完成。

推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

保障农民工随迁子女以流入地公办学校为主接受义务教育，以公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为主接受学前教育。

实施义务教育“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带政策。

组织实施农民工职业技能提升计划，每年培训2000万人次以上。

允许在农村参加的养老保险和医疗保险规范接人城镇社保体系，加快建立基本医疗保险异地就医医疗费用结算制度。

加快建立农业转移人口市民化激励机制。

实施财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩政策，实施城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，中央预算内投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多的城镇倾斜。

(二)全面提升城市功能

加快城镇棚户区、城中村和危房改造。

加快城市综合交通网络建设。

实施城市地下管网改造工程。

推进海绵城市建设。

加快城镇棚户区、城中村和危房改造。

围绕实现约1亿人居住的城镇棚户区、城中村和危房改造目标，实施棚户区改造行动计划和城镇旧房改造工程。将棚户区改造政策支持范围扩大到全国重点镇。

加快城市综合交通网络建设。

优先发展公共交通。

大城市要统筹公共汽车、轻轨、地铁等协同发展，推进城市轨道交通系统和自行车等慢行交通系统建设，在有条件的地区规划建设市郊铁路。

加快换乘枢纽、停车场等设施建设，推进充电站、充电桩等新能源汽车充电设施建设，将其纳入城市旧城改造和新城建设规划同步实施。

实施城市地下管网改造工程。

加强城市地下基础设施建设和改造，加快实施既有 路面城市电网、通信网络架空线入地工程。

推动城市新区、各类园区、成片开发区的新建道路同步建设地下综合管廊，老城区要结合地铁建设、河道治理、道路整治等逐步推进地下综合管廊建设。

加快城市易涝点改造，推进雨污分流管网改造与排水和防洪排涝设施建设。

加强供水管网改造。

推进海绵城市建设。

在城市新区、各类园区、成片开发区全面推进海绵城市建设。

在老城区妥善解决城市防洪安全、雨水收集利用、黑臭水体治理等问题。

加强海绵型建筑与小区、海绵型道路与广场、海绵型公园与绿地、绿色蓄排与净化利用设施等建设。

加强自然水系保护与生态修复，切实保护良好水体和饮用水源。

(三)加快培育中小城市和特色小城镇

提升县城和重点镇基础设施水平。

加快拓展特大镇功能。

加快特色镇发展。

培育发展一批中小城市。

加快城市群建设。

提升县城和重点镇基础设施水平。

加强县城和重点镇公共供水、道路交通、燃气供热、信息网络、分布式能源等市政设施和教育、医疗、文化等公共服务设施建设。

推进城镇生活污水垃圾处理设施全覆盖和稳定运行，加快重点镇垃圾收集和转运设施建设，利用水泥窑协同处理生活垃圾及污泥。

推进北方县城和重点镇集中供热全覆盖。

加大对中西部地区发展潜力大、吸纳人口多的县城和重点镇的支持力度。

加快拓展特大镇功能。

开展特大镇功能设置试点，赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限。

同步推进特大镇行政管理体制改革和设市模式创新改革试点，减少行政管理层级。

加快特色镇发展。

推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。

发展具有特色优势的休闲旅游、商贸物流、信息产业、先进制造、民俗文化传承、科技教育等魅力小镇。

提升边境口岸城镇功能，在人员往来、加工物流、旅游等方面实行差别化政策。

培育发展一批中小城市。

完善设市标准和市辖区设置标准，将具备条件的县和特大镇有序设置为市。

适当放宽中西部地区中小城市设置标准，加强产业和公共资源布局引导，适度增加中西部地区中小城市数量。

加快城市群建设。

编制实施一批城市群发展规划，优化提升京津冀、长三角、珠三角三大城市群，推动形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群。

推进城市群基础设施一体化建设，构建核心城市1小时通勤圈，建设以高速铁路、城际铁路、高速公路为骨干的城市群内部交通网络，统筹推进重大能源基础设施和能源市场一体化建设，共同建设安全可靠的水利和供水系统。

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(四)辐射带动新农村建设

推动基础设施和公共服务向农村延伸。

带动农村一二三产业融合发展。

推进易地扶贫搬迁与新型城镇化结合。

推动基础设施和公共服务向农村延伸。

推动水电路等基础设施城乡联网。

推进城乡配电网建设改造，加快信息进村人户，尽快实现行政村通硬化路、通班车、通邮、通快递，推动有条件地区燃气向农村覆盖。

开展农村人居环境整治行动，加强农村垃圾和污水收集处理设施以及防洪排涝设施建设，强化河湖水系整治，加大对传统村落民居和历史文化名村名镇的保护力度，建设美丽宜居乡村。

加快农村教育、医疗卫生、文化等事业发展，推进城乡基本公共服务均等化。

深化农村社区建设试点。

带动农村一二三产业融合发展。

以县级行政区为基础，以建制镇为支点，搭建多层次、宽领域、广覆盖的农村一二三产业融合发展服务平台，推进农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合，大力发展农业新型业态。

强化农民合作社和家庭农场基础作用，支持龙头企业引领示范，培育多元化农业产业融合主体。

推动返乡创业集聚发展。

推进易地扶贫搬迁与新型城镇化结合。

在县城、小城镇或工业园区附近建设移民集中安置区，推进转移就业贫困人口在城镇落户。

坚持加大中央财政支持和多渠道筹集资金相结合，坚持搬迁和发展两手抓，统筹谋划安置区产业发展与群众就业创业。

(五)完善土地利用机制

规范推进城乡建设用地增减挂钩。

建立城镇低效用地再开发激励机制。

因地制宜推进低丘缓坡地开发。

完善土地经营权和宅基地使用权流转机制。

规范推进城乡建设用地增减挂钩。

全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策。

高标准、高质量推进村庄整治，扩大城乡建设用地增减挂钩规模和范围。

运用现代信息技术手段加强土地利用变更情况监测监管。

建立城镇低效用地再开发激励机制。

允许存量土地使用权人经批准后对土地进行再开发。

鼓励原土地使用权人自行改造，涉及原划拨土地使用权转让需补办出让手续的经依法批准，可采取规定方式办理并按市场价缴纳土地出让价款。

在国家、改造者、土地权利人之间合理分配“三旧”(旧城镇、旧厂房、旧村庄)改造的土地收益。

因地制宜推进低丘缓坡地开发。

在坚持最严格的耕地保护制度、确保生态安全、切实做好地质灾害防治的前提下，在资源环境承载力适宜地区开展低丘缓坡地开发试点。

通过创新规划计划方式、开展整体整治、土地分批供应等政策措施，合理确定低丘缓坡地开发用途、规模、布局和项目用地准入门槛。

完善土地经营权和宅基地使用权流转机制。

加快推进农村土地确权登记颁证工作，鼓励地方建立健全农村产权流转市场体系，探索农户对土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的自愿有偿退出机制。

深入推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，稳步开展农村承包土地的经营权和在民住房财产权抵押贷款试点。

(六)创新投融资机制

深化政府和社会资本合作。

加大政府投入力度。

强化金融支持。

深化政府和社会资本合作。

进一步放宽准入条件，健全价格调整机制和政府补贴、监管机制，广泛吸引社会资本参与城市基础设施和市政公用设施建设和运营。

根据经营性、准经营性和非经营性项目不同特点，采取更具针对性的政府和社会资本合作模式。

加大政府投入力度。

安排专项资金重点支持农业转移人口市民化相关配套设施建设。

允许有条件的地区通过发行地方政府债券等方式拓宽城市建设融资渠道。

省级政府举债使用方向要向新型城镇化倾斜。

强化金融支持。

专项建设基金要安排专门资金定向支持城市基础设施和公共服务设施建设、特色小城镇功能提升等。

鼓励开发银行、农业发展银行针对新型城镇化项目设计差别化融资模式与偿债机制。

鼓励商业银行开发面向新型城镇化的金融服务和产品。

鼓励公共基金、保险资金等参与具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。

鼓励地方利用财政资金和社会资金设立城镇化发展基金，鼓励地方整合政府投资平台设立城镇化投资平台。

支持城市政府推行基础设施和租赁房资产证券化。

(七)完善城镇住房制度

建立购租并举的城镇住房制度。

完善城镇住房保障体系。

加快发展专业化住房租赁市场。

建立购租并举的城镇住房制度。

建立购房与租房并举、市场配置与政府保障相结合的住房制度，健全以市场为主满足多层次需求、以政府为主提供基本保障的住房供应体系。

对不具备购房能力或没有购房意愿的常住人口，支持其通过住房租赁市场租房居住。

对符合条件的低收入住房困难家庭，通过提供公共租赁住房或发放租赁补贴保障其基本住房需求。

完善城镇住房保障体系。

住房保障采取实物与租赁补贴相结合并逐步转向租赁补贴为主。

加快推广租赁补贴制度，支持符合条件的农业转移人口通过住房租赁市场租房居住。

归并实物住房保障种类。

严格保障性住房分配和使用管理，健全退出机制。

加快发展专业化住房租赁市场。

培育专业化市场主体，引导企业投资购房用于租赁经营、支持房地产企业调整资产配置持有住房用于租赁经营，引导住房租赁企业和房地产开发企业经营新建租赁住房。

支持专业企业、物业服务企业等通过租赁或购买社会闲置住房开展租赁经营。

鼓励商业银行开发适合住房租赁业务发展需要的信贷产品。

(八)加快推进新型城镇化综合试点

深化试点内容。

扩大试点范围。

加大支持力度。

深化试点内容。

在建立农业转移人口市民化成本分担机制、建立多元化可持续城镇化投融资机制、改革完善农村宅基地制度、建立创新行政管理和降低行政成本的设市设区模式等方面加大探索力度，实现重点突破。

鼓励试点地区有序建立进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权依法自愿有偿退出机制。

有可能突破现行法规和政策的改革探索，在履行必要程序后，赋予试点地区相应权限。

扩大试点范围。

按照向中西部和东北地区倾斜、向中小城市和小城镇倾斜的原则，组织开展第二批国家新型城镇化综合试点。(64、73、111)

有关部门在组织开展城镇化相关领域的试点时，要向国家新型城镇化综合试点地区倾斜。

加大支持力度。

国务院有关部门和省级人民政府要强化对试点地区的指导和支持，推动相关改革举措在试点地区先行先试。

各试点地区要制定实施年度推进计划，明确年度任务，建立健全试点绩效考核评价机制。