2014年咨询工程师《咨询概论》讲义:第一章三节

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　　第三节 工程咨询与工程项目管理

　　工程咨询主要是围绕工程项目展开，工程咨询与投资建设的连接体主要是工程项目。工程项目管理服务是工程咨询服务内容之一。因此，工程咨询人员需要对工程项目有比较明确的概念，了解工程项目管理服务的范畴，以利于提供适宜的管理服务。

　　一、工程项目

　　1.项目的定义

　　国际上，一般把项目定义为“一种临时性的、创造一项唯一产品和服务的任务”。其定义内涵有三个方面：一是项目的临时性，即每一个项目即在一个明确的时间段内开始和结束;二是项目的唯一性，即任何一个项目的产品或服务都在某些方面与其他项目不同，项目的“个性”突出;三是项目是一项工作任务，而不是目的物或其他。

　　2.项目的性质

　　(1)项目的相对性。项目是一项任务，任务是相对于承担者而言的，不同的主体有不同的任务。例如政府、出资者、业主、承包商等的任务是各不相同的。明确项目的相对性，有助于界定项目的范围、目标和利益群体。

　　(2)项目的临时性。一般项目都是在一定时间内存在，是“临时的”。明确项目的临时性，有利于项目管理机制、机构、模式和手段的选择。

　　(3)项目的目标性。项目作为一项任务必须有明确的目标。项目目标往往是多层次的，但每个项目只能有一个统一的直接目的。明确项目的目标性，有利于确定项目实施和管理工作的方向。

　　(4)项目的约束性。任何任务都有其限定条件，限定条件就是约束性。项目的约束性包括投入要素(人、财、物等)方面的约束、时间的约束、外部条件的约束、政策法规的约束、机构制度的约束、环境保护的约束等。明确项目的约束性，有利于分析项目的条件，更好地实施项目。

　　(5)项目的周期性。任何项目都有一个确定的开始和终结的周期性的过程，即项目周期。项目周期各个阶段的时点不同，工作任务不间。明确项目周期以及各个阶段的任务，有利于统筹安排，建立科学的项目管理体系。

　　3.项目的称谓

　　在我国投资建设活动中，不同管理部门和项目管理阶段，对项目有不同的称谓常用的有投资项目、建设项目、工程项目，它们之间既有相同的含义，又有一些区别。

　　(1)投资项目。即固定资产投资项目的简称，是指为实现某种特定目的，投入资金和资源，在规定的期限内建造或购置固定资产的一整套活动。投资项目包括两类：一类是兴工动土的建造工程，如工厂、铁路、公路、矿山、水电站;一类是单纯设备购置，如购买飞机、车船等。

　　(2)建设项目。是指按照一个主体设计进行建设并能独立发挥作用的工程实体。建设项目依次分解为单项工程、单位工程、分部分项工程。

　　(3)工程项目。在实际工作中，工程项目有时等同于建设项目，是勘察设计、施工和竣工时常用的项目称谓。

　　本书所讲工程项目，主要是指为某特定目的而进行投资建设并含有一定建筑安装工程，形成固定资产的项目，等同于“固定资产投资项目”。

　　4.工程项目类型

　　(1)按项目的性质，分为新建项目、扩建项目、改建项目。

　　(2)按项目的用途，分为生产性项目、非生产性项目。

　　(3)按投资来源，分为政府投资项目、企业投资项目、利用外资项目及其他投资项目。

　　(4)按行业，分为工业项目、交通运输项目、农林水利项目、社会事业项目等。

　　(5)按运营性质，分为经营性项目和非经营性项目。

　　(6)投经济特征，分为竞争性项目、基础设施项目和公益性项目。

　　投资项目类型不同，其管理服务的内容与侧重点也不尽相同。

　　5、国际项目分类及关注点

　　国际上对项目分类主要以项目的产出物性质、服务对象、主要效益特点、社会的贡献、资金来源等几个方面为依据。

　　(1)生产类项目(Productive Sector Projecs)：包括工业和农业类。这类项目的主要特点有：项目直接为社会生产物质产品;在为社会提供产品的同时，为社会提供财政税收和直接积累;此类项目可以完全市场化运作;项目财务效益明显;投资资金来源可以完全由资本市场筹集，一般无需动用政府预算或财政资金，主要依靠资本市场融资。但是，农业项目则比较特殊，产品对社会十分重要，但往往财务效益较差，加之农业的从业人员多，社会影响大，许多国家都对本国农业采取特殊的资助政策。

　　(2)基础设施类项目(Infrastructure Setor Projects )：包括交通、通信、邮电、供排水设施等项目。此类项目的特点是：项目为生产类行业和人民生活提供服务，一般没有直接的物质产品产出;此类项目垄断性较强，只能在特定条件下参照市场模式运作;这类项目财务效益不明显，但社会效益显著;项目的资金来源主要是政府预算和政策允许的其他资金。

　　(3)社会发展和人力资源开发类项目(Social Development and Human Resources Development Sector Projects)：包括社会公共设施、环境保护、文化体育、教育培训、医疗卫生、社会福利等行业项目。这类项目的主要特点是：项目直接为改善和提高人民生活质量的公共事业服务;一般无财务效益，属于非盈利性行业，不能提供财政税收和社会积累;此类项目的运营在政府直接监管下运作，不能完全市场化;项目的产出主要是社会效益;项目资金来源一般全部来自预算资金和公共资金。此类项目是政府关注、投入和监管的重中之重。

　　二、工程项目周期划分

　　工程项目从开始到结束经历一个活动过程，这个过程又划分为若干时期或阶段。人们通常将这个过程称为项目周期。在国际上，由于各个国际组织、金融机构和一些国家的投资体制、投资运行模式和工作程序不同，对项目周期的阶段划分也不尽相同。现将联合国工业发展组织、世界银行、欧盟及我国的项目周期划分阐述如下：

　　(1)联合国工业发展组织从资金投入-产出循环的角度，将项目周期划分为三个时期。

　　(2)世界银行从贷款流转、使用与管理的角度，将项目周期细化为六个工作阶段。

　　1)项目立项。世行贷款项目的立项由借款国政府提出借款援助项目建议，项目必须符合借款国和世行的共同利益和目标，并得到双方的支持，进入贷款规划的备选项目库，滚动排序，列入借款计划。

　　2)项目准备。项目立项后由借款方从技术、经济、财务、社会等方面进行多方案对比，选择最佳方案。项目准备主要依靠借款国，同时也与世行的利益密切相关。

　　3)项目评估。在项目完成准备后，世行要对项目进行全面的评估。评估在世行官员组织和指导下进行，有时聘请外部咨询老师帮助工作。

　　4)谈判与董事会批准。项目评估报告完成后，借款国和世行即开始贷款谈判。谈判包括项目实施的具体进度、采购安排等，形成贷款文件，报世行执行董事会。执行董事会批准后，双方签订协议，形成具有法律效应的文件。

　　5)项目执行和监督。贷款批准后，贷款资金可以启用。贷款的执行由借款方负责，世行要求借款方严格按协议文件实施，并监督项目的执行和采购，以保证实施的客观公正。

　　6)项目后评价。项目完工且贷款账户关闭后，世行将进行独立的后评价。有些项目可能在5-10年后还要进行再评价。

　　(3)欧盟从投资决策机制的角度、把项目周期分为规划、立项、评估、融资、实施、后评价六个阶段。六个阶段的决策依据分别为：发展战略文件、预可行性研究、可行性研究、项目融资建议书、工程进度及监测报告、总结评价报告和专题报告。

　　(4)我国根据投资管理体制和项目建设程序，对工程项目周期作如下划分和界定。

　　1)前期阶段。政府投资项目从项目策划，到批准可行性研究报告止。这个阶战的主要工作有：编审项目建议书(或初步可行性研究报告)和可行性研究报告、咨询评估、最终决策项目和方案。

　　企业投资项目从项目策划起，到项目申请报告核准止。这个阶段的主要工作有：项目规划、进行机会研究和可行性研究、编制项目申请报告、咨询评估等。

　　2)准备阶段。从项目可行性研究报告审批或项目申请报告核准起，到项目正式开工建设止。这个阶段的主要工作有：工程设计、筹资融资、对外谈判、项目招标、签订合同、征地拆迁及移民安置、施工准备(场地平整、通路、通水、通电等)

　　3)实施阶段。从工程项目的主体工程破土动工起，到工程竣工交付运营止。这个阶段的主要工作有：建筑工程施工、设备采购安装、工程监理、合同管理、生产准备、试生产考核、竣工验收等。

　　4)运营阶段。从项目竣工验收交付使用起，到运营一定时期(非经营性项目)或回收全部投资(经营性项目)止。这个阶段一般跨度较长，其主要工作有：正常生产运营、项目后评价(运营了几年之后)、偿还贷款、更新改造等。

　　在项目周期全过程及各个阶段，工程咨询单位围绕特定的工作内容和委托方要求，开展相关的专业咨询和管理服务。

　　三、工程项目投资建设管理程序

　　工程项目投资建设程序简称“建设程序”，是指有关行政部门或主管单位按投资建设客观规律、项目周期各阶段的内在联系和特点，对工程项目投资建设的步骤、时序和工作深度等提出的管理要求。按建设程序办事，目的在于确保工程建设循序渐进、有条不紊地进行，收到预期效果。

　　工程项目投资建设程序，由客观规律性程序和主观调控性程序构成。客观规律性程序是指由工程项目投资建设内在联系所决定的先后顺序。例如，先勘察、后设计，先设计、后施工，先竣工验收、后投产运营等。对于某些先后程序衔接较好的工程项目，可视具体情况允许上下道程序合理交叉，以节省建设时间。主观调控性程序是指有关行政管理部门按其调控意愿和职能分工制定的管理程序。例如，政府投资项目先评估、后决策，先审批、后建设等。这些程序具有行政强制约束作用，项目单位不得绕过或逃避管理程序，违规建设。工程咨询单位在提供项目管理服务时，应提示协助项目单位严格按建设程序办事。

　　政府投资主管部门依据相关法律、法规和规定对不同投资主体建设的工程项目实行分类管理，将工程项目划分为审批制项目、核准制项目和备案制项目。项目类型不同，其相应的投资建设管理程序有所不同。

　　(一)审批制项目行政管理程序

　　《国务院关于投资体制改革的决定》要求，对使用政府性资金投资建设的项目，实行审批制管理。各级政府投资主管部门，如发展改革部门，牵头负责政府投资项目的审批工作。政府其他管理部门，如城乡规划、国土资源、环境保护等部门，会同投资主管部门建立项目管理联动机制，分别在各自职能范围内对项目实行管理。

　　审批制项目的具体行政管理程序，在《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》中有明确规定：实行审批制的政府投资项目，第一步，项目单位应向发展改革等项目审批部门报送项目建议书;第二步，项目单位依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护等政府部门申请办理规划选址预审、用地预审和环境影响评价审批手续;第三步，项目单位向发展改革等项目审批部门申报可行性研究报告，并附规划选址预审、用地预审和环境影响评价审批文件;第四步，项目单位依据可行性研究报告批复文件，向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资部部门申请办理正式用地手续;最后，项目单位依据相关批复文件，向建设主管部门申请办理项目开工手续。项目单位提供的相关项目文件、报告等，必须满足国家发展改革委和其他行政管理部门颁布的一系列相关标准、规程和格式要求。

　　(二)核准制项目行政管理程序

　　实行核准制的项目，由国家发展改革委会同有关部门研究提出，报国务院批准后定期颁布《政府核准的投资项目目录》。《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》明确规定了核准制项目的行政管理程序：实行核准制的企业投资项目，第一步，项目单位分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址预审、用地预审和环境影响评价审批手续;第二步，履行相关手续后，项目单位向发展改革等项目核准部门申报核准项目申请报告，并附规划选址预审、用地预审和环境影响评价审批文件;第三步，项目单位依据项目核准文件，向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手费;第四步，项目单位依据相关批复文件，向建设主管部门申请办理项目开工手续。核准制项目在办理各项行政管理手续过程中，应按政府主管部门的相关标准、规范和格式准备各类项目文件和报告。

　　(三)备案制项目行政管理程序

　　备案制项目由企业自主决策，但需向政府备案管理部门提交备案申请，履行备案手续后方可办理其他手续。《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》明确规定了备案制项目的行政管理程序：实行备案制的企业投资项目，项目单位必须首先向发展改革等备案管理部门办理备案手续;备案后分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地和环境影响评价审批手续;最后，项目单位依据相关批复文件，向建设主管部门申请办理项目开工手续。

　　在企业投资项目备案过程中，政府备案管理部门应按国家有关规定，在投资者提交项目相关文件和报告等资料后，在确定的期限内完成备案手续。备案项目文件的具体内容和格式等，由各级发展改革部门根据本地实际情况确定。是否允许备案，以国家产业政策、技术政策等为判断标准，国家法律、法规和国务院专门规定禁止投资的项目不予备案。

　　(四)外商投资项目行政管理程序

　　外商投资项目，包括中外合资、中外合作、外商独资、外商购并境内企业、外商投资企业增资等各类外商投资项目。外商投资项目，依据国家发展改革委颁布的《外商投资项目核准暂行管理办法》进行核准。

　　外商投资项目行政管理主体为各级发展改革部门。投《外商投资产业指导目录》分类，总投资额(包括增资额，下同)3亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元以上的限制类项目，由国家发展改革委核准项目申请报告;总投资5亿美元以上的鼓励类、允许类项目相总投资1亿美元及以上的限制类项目由国家发展改革委对项目申请报告审核后报国务院核准;总投资3亿美元以下的鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元以下的限制类项目由地方发展改革部门核准，其中限制类项目由省级发展改革部门核准，此类项目的核准权不得下放。

　　地方政府按照有关法规对上述外商投资项目核准另有规定的，从其规定。

　　外商投资项目申请核准时，应提交项目申请报告以及核准要求的相关文件、资料。按核准权限属于国家发展改革委和国务院核准的项目，由项目单位向项目所在地省级发展改革部门提出项目申请报告，经省级发展改革部门审核后报国家发展改革委。计划单列企业集团和中央管理企业可直接向国家发展改革委提交项目申请报告。

　　(五)境外投资项目行政管理程序

　　对于国内各类法人(投资主体)直接在境外(包括中国香港、中国澳门特区及中国台湾)及其通过在境外控股的企业或机构在境外进行的投资(包括新建、购并、参股、增资、再投资)项目，国家发展改革委专门制定了《境外投资项目核准暂行管理办法》，对境外投资项目进行相应管理。

　　境外投资项目是指投资主体经核准，通过投入货币、有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等，资产和权益或提供担保，获得境外所有权、经营管理权及其他相关权益的项目。对于境外投资资源开发类和大额用汇项目实行核准制，其他项目实行备案制。

　　资源开发类项目是指在境外投资勘探开发原油、矿山等资源的项目。此类项目，中方投资额3亿美元及以上的，由国家发展改革委核准。

　　大额用汇类项目，除石油、矿山等资源开发领域外，中方投资用汇额1亿美元及以上的境外投资项目，由国家发展改革委核准。

　　中方投资额3亿美元以下的资源开发类项目和中方投资用汇额l亿美元以下的其他项目，由各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团等省级发展改革部门核准，项目核准权不得下放。

　　前往未建交、受国际制裁国家，或前往发生战争、动乱等国家和地区的投资项目，以及涉及基础电信运营、跨界水资源开发利用、大规模土地开发、干线电网、新闻传媒等特殊敏感行业的境外投资项目，不分限额，由省级发展改革部门或中央管理企业初审后报国家发展改革委核准，或由国家发展改革委审核后报国务院核准。

　　地方政府按照有关法规对上述境外投资项目核准另有规定的，从其规定。

　　境外投资项目申请核准时，应提交项目申请报告以及核准要求的相关文件、资料。按核准权限属于国家发展改革委或国务院核准的项目，由投资主体向注册所在地的省级发展改革部门提出项目申请报告，经省级发展改革部门审核后报国家发展改革委。计划单列企业集团和中央管理企业可直接向国家发展改革委提交项目申请报告。

　　(六)利用国际金融组织和外国政府贷款项目行政管理程序

　　为加强国际金融组织和外国政府贷款(以下简称国外贷款)投资项目管理，提高国外贷款使用效益，国家发展改革委制定的《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》明确规定，国外贷款属于国家主权外债，按政府投资资金进行管理。

　　国外贷款投资项目，包括借用世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金会等国际金融组织贷款和外国政府贷款及与贷款混合使用的赠款、联合融资等投资项目，在列入国外贷款备选项目规划后，方可进行相应的报批程序。国外贷款备选项目规划是项目对外开展工作的依据。国家发展改革委根据国民经济和社会发展规划、产业政策、外债管理及国外贷款使用原则和要求，编制国外贷款备选项目规划(备选项目库)，并据此制订和下达年度项目签约计划。国务院行业主管部门、有组发展改革部门、计划单列企业集团和中央管理企业应按规定程序，向国家发展改革委申报纳入国外贷款规划的备选项目。

　　纳入国外贷款备选项目规划的项目，应区别不同情况履行审批、核准或备案手续：由中央统借统还的项目，按照中央政府直接投资项目进行管理：由省级政府负责偿还或提供还款担保的项目，按照省级政府直接投资项目进行管理，其项目审批权限，按国务院及国家发展改革委的有关规定执行，审批权限不得下放;由项目用款单位自行偿还且不需政府担保的项目，视同企业投资项目，若属于《政府核准的投资项目目录》的项目，按照核准制的规定办理;若属于《政府核准的投资项目目录》之外的项目，报项目所在地省级发展改革部门备案。

　　(七)中央预算内投资补助和贴息项目行政管理程序

　　为引导和扶持企业和地方政府投资用于市场不能有效配置资源、需要政府支持的经济和社会领域，中央政府安排预算内资金(包括长期建设国债)对特定领域的项目给予投资补助或贷款利息补贴，由国家发展改革委按照宏观调控要求和国务院确定的工作重点进行安排，按照《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》等要求进行管理。

　　投资补助是指对符合条件的企业投资项目和地方政府投资项目给予投资资金补助。贴息是指对符合条件、使用中长期银行贷款的投资项目给予贷款补贴。投资补助和贴息资金均为无偿投入。

　　投资补助和贴息资金重点用于：公益性和公共基础设施项目，保护和改善生态环境的项目，促进欠发达地区经济和社会发展的项目，推进科技进步和高新技术产业化的项目，以及符合国家有关规定的其他项目。

　　申请中央预算内投资补助和贴息项目，由省级发展改革委统一组织筛选，完成项目期管理工作后，向国家发展改革委上报资金申请报告，由国家发展改革委审批。

　　国家发展改革委安排给单个投资项目的投资补助或贴息资金的最高限额原则上不超过2亿元，超过2亿元的按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报告;安排给单个投资项目的中央预算内补助资金超过3000万元且占项目总投资的比例达到50%以上的，也按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报告;安排给单个地方政府投资项目的中央预算内投资资金在3000万元及以下的，一律按投资补助或贴息方式管理，国家发展改革委只审批资金申请报告。

　　四、工程项目决策咨询

　　(一)工程项目决策的概念与功能

　　工程项目前期决策，简述为“三定”，即定建设项目、定建设方案、定建设时序。定建设项目是指决定立项，以审查通过项目建议书为标志;定建设方案是指最终决定产品方案、工程方案、技信方案和投融资方案，以批准可行性研究报告或核准项目申请报告为标志;定建设时序是指确定项目建设时间和进度安排，以初步设计审查通过和开工报告审定为标志。

　　按“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，不同投资主体承担相应的决策责任。企业使用自有资金建设的非核准类项目，其前期各阶段策划成果的采用和最终“三定”，由企业自主决策并自担责任。政府投资建设项目，其前期策划成果的采用和最终“三定”，由政府(出资人)决策并承担责任。

　　政府机关核准企业投资项目，仅对核准的内容负责：项目的其他方案和内容，如市场前景、工程技术方案、资金筹措、财务效益、投资风险等，由企业决策并自担责任。

　　工程项目决策的主要依据有：国民经济和社会发展规划;有关法律法规和方针政策;宏观经济调控意图;项目建议书、可行性研究报告、项目申请报告;咨询评估报告;老师咨询意见和社会公示、听证结果。

　　(二)政府投资项目决策

　　我国对政府投资项目实行审批制管理，由投资主管部门负责项目决策。中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与行业主管部门之间，根据项目性质、资金来源和事权安排划分项目审批权限。

　　中央政府投资除安排本级政权建设所需投资项目外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济制社会发展全局有重大影响的项目。

　　政府投资项目应按严格的管理程序，对项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算和开工报告进行审批。审批过程中，应经过符合资质要求的工程咨询单位进行评估论证。恃别重大的项目还应实行老师评议制度.对于重大公益性项目和对经济、社会和环境有重大影响的项目，实行听证制度和政府投资项目公示制度。

　　(三)政府对企业投资项目的核准决策

　　政府对企业投资项目实行核准制或备案制，主要从外部性管理的角度对企业投资项目可能产生的外部影响进行核准评价，并据以作出是否准予项目建设的决定，履行有限的行政许可决策责任。

　　企业投资建设核准制项目应向政府投资主管部门提交项目申请报告，申请核准许可。投资主管部门主要从维护经济安全、合理开发利用资源、优化重大布局、保障公众利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目还应从市场准入、资本项目管理等角度进行核准。政府有关部门通过制定严格规范的核准制度，明确核准的范围、内容、申报程序、办理时限和进行听证、公示的项目类型。

　　基本建立现代企业制度的特大型企业集团建设的工程项目，可以按项目单独申请核准，也可以编制中长期发展建设规划，经国务院或国务院投资主管部门批准.后，规划中属于《政府核准的投资项目目录》内的项目，不再另行申报核准，只办理备案手续。

　　实行备案制的项目，按属地原则由企业向地方政府投资主管部门申请备案，并据此依法办理规划、土地、环保等许可手续。

　　(四)企业投资项目决策

　　企业投资建设项目，属于自主决策范围内事项的，决策权由企业行使，决策程序、决策方法由企业自定。项目的市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等均由企业自主决策，自担风险。各级政府有关主管部门不得截留企业的投资决策自主权。政府投资主管部门仅根据核准制或备案制的要求，对企业投资的外部性事项进行核准或备案。