城乡规划师|你需要知道的“多规合一”的核心问题

更新时间：2021-05-02 08:25:01 来源：环球网校

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摘要正式行文之前有两点基本共识需要读者明确，其一，多规合一不是一个区域只编一本规划，而是形成一套新规划体系；其二，多规合一不是形式上的多个规划简单融合，其试图解决的两个根本问题是管控和持续。

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一、多规合一的四个核心问题

1、合了哪几规

最核心的是三大类规划的统合，即原发改负责的经济社会发展规划(空间层面重点体现为主体功能区规划等)，原规划部门牵头的城乡规划，原国土部门主导的土地利用规划。

1)国民经济和社会发展第XX个五年规划纲要

主要确定城市经济和社会发展的总体目标以及各行各业发展的分类目标，目标性强、空间性弱。仅以主体功能区规划为例，重点划定优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能空间，根据国民经济和社会发展五年纲要，在国家和省级两个层次上编制，现行全国及各省主体功能区规划目标时限均至2020年。

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示例：某省主体功能区规划(十三五)

2)城乡规划

城乡综合发展导向规划，内容覆盖相对较多，编制多从地方实际需要出发，属于系列规划，一个时期内我国的城乡规划体系可以系统划分为城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划五个层次。其中，成果上最核心的为XX城市总体规划，其他一般还会包括针对若干地区城乡发展重点问题的专题研究报告，城市设计、交通、生态、综合防灾等专项规划。

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示例：江苏省城镇体系规划-全省城镇空间结构规划图(2012-2030)

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示例：连云港市城市总体规划-中心城区居住用地布局规划图(2008-2030)

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示例：成都市青白江区分区规划-城市组团用地布局规划图(2007-2020)

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示例：廊坊经济技术开发区控制性详细规划-土地利用规划图(2018.01公示)

3)土地利用规划

从供地角度编制的规划，实施自上而下的控制，将土地利用规划指标层层分解，反映到空间上。层级上，土地利用总体规划上至国家级，下沉至乡(镇)级，共分为五个层级，期限通常是15年。

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示例：某市土地利用总体规划图(2006-2020)

2、其实不止三规

目前的语境下，谈多规合一，远远不止这三大类规划，我国现有的部门规划序列综合看有：经济社会规划序列、城乡建设规划序列、国土资源规划序列、区域开发规划序列、生态环保规划序列等。

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具体而言，其中(转引网络资料，具体规划事项非官方统计)：

生态及资源环境约束类规划(共计23项)，如，生态环境保护规划、土地利用规划(基本农田等约束内容);水资源和湿地保护规划、林业规划、海洋功能区划等。

国民经济、社会事业、产业发展类的规划(共计44项)，如，国民经济社会发展规划、部门的事业规划及产业发展规划等。

开发建设类的规划(共计68项)，如，某一类建设发展规划纲要、土地利用规划(建设用地)、城乡规划、基础设置规划等。

3、为什么合

为什么要多规合一，仅试图从技术层面理解这个问题，避谈政治，具体包括：

1)多头管理、各自为政，行政部门职能交叉、相互干扰、效率低下;

2)内容矛盾、边界模糊，指标、标准等技术不兼容问题突出，如几乎各地土规均或多或少与城乡规划的用地布局存在实质差异;

3)空间规划不具象，空间性不足导致规划不落地;

4)规划刚性差、有法不依、有规不执问题突出，普遍实施不到位、且朝令夕改，“平时放在墙上，开会放在嘴上，没人放在心上”;

5)规划手段、规划思维落后，如大数据、人工智能、虚拟现实等技术已快速市场化，规划从业者和管理者在传统技术手段和规划思维之外，需要从内而外的自我更新知识结构，助推行业升级。

4、多规合一顶层设计的时间演进轨迹

(重点关注2019年以来，政策统计截止7月份)

1)起步探索阶段

起于千禧：多规合一的话题千禧年前后开始就一直有声音在讨论，不过始终未能上升一定高度，尤其是1999年全国第二轮土地利用总体规划铺开前，很多学界、业界老师重点对土规、城规衔接性问题频繁吹风，不过在2003年10月由国家发改委提出、在江苏和福建等地六个地市县开展的第一次三规合一试点工作却因种种原因无疾而终。

浙江先行：“十五”后期特别是第三轮全国土地利用规划开展后，两规衔接从理论探讨进入到实践探索。2004年，浙江省着手构建两规衔接平台，建立两规衔接报告制度。2006 年，浙江省建设厅和国土资源厅联合出台了《关于加快推进县市域总体规划编制工作的若干意见》，要求各地加强“两规”衔接，并指定了第一批“两规”联合编制试点县市，具体包括宁海县、海宁市、武义县、龙游县、温岭市5县市。

浙江步伐之后，主要是从2008年开始，以上海、武汉、广州为代表的多个地市陆续对两规合一、三规合一进行了行政层面的实践探索，其他诸如川渝、河南、湖南、山西、安徽等地也相继开展了相应工作。

2)快速发展阶段

一个重要时点，2013年12月12日中央城镇化工作会议，在一定层面上明确指出“三规合一”和“一张蓝图”。

在该会议指导下，2014年初公布的《国家新型城镇化规划》首次明确提出“多规合一”概念。国家四部委提出在全国28个市县开展“多规合一”试点，在全国范围内产生了较大的影响。

2015年9月以后，以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，推进“多规合一”的定性基本延续至目前。

2015年9月，中央国务院出台《生态文明改革总体方案》首次明确提出，要整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。这个方案再次明确，“空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。”

3)全面启动阶段

2019年5月底，中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，编制国土空间规划编制全面启动。

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二、谈国土空间规划，首先了解四件事

1、什么是国土空间规划

(官宣定义)

按照2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。具体，即指对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。

此外，小编站个队，基本认同北大林坚教授的观点，即当前一定时期内国土空间规划即多规合一，两者无二。虽然“多规合一”与空间规划的文字表达和提出时间要求不同，同时试点时的认识、做法和技术路径在当时环境下确实有差异，但其服务对象、初衷使命、本质要求、目标任务均是一致，均要落实和深化空间规划改革，解决规划的诸多不协调的现实问题，构建规划体系，实现一张蓝图干到底，因此我们理解空间规划与“多规合一”为一回事，空间规划最终也是要实现“多规合一”的空间规划。

2、国土空间规划长什么样

(包含哪些内容)

进以市县级国土空间总体规划编制工作为例，进行要点展示，详见下3图。