城乡规划师|从“两规合一”到“多规合一”，武汉探索书写规划样本
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从1979年武汉市规划管理部门成立至今，40年时间倏忽而过，城市在生长在蜕变，规划探索的脚步也与城市发展同步，一直没有停止。
上世纪八十年代，武汉市大胆创新，坚持规划和土地管理部门合署办公，并利用机制优势，开始了“两规合一”的研究与实践。在随后多年实际工作中，又进一步融合各类专项规划，从“两规合一”向“多规合一”延伸，形成了独树一帜的武汉模式。
十九大后，在国家新一轮机构改革的背景下，按照国土空间规划的要求，规划部门又从工作组织、技术路线、实施计划等多个方面，不断扩展深化“多规合一”改革。为什么要“两(多)规合一”?“两规合一”与历轮城市总规如何同步发展的?在“多规合一”的国土空间规划体系中，对规划人又提出了哪些新的要求?在《城市这样生长——武汉规划回眸》一书中，我们采访了赵宝江、眭录明、盛洪涛等多位局长及规划工作者，通过他的讲述，我们将深入了解武汉市逐步推进“多规合一”改革的历程。
规土融合走在全国前列，迈出“武汉模式”的第一步
时任武汉市长的赵宝江将他当时坚持土地、规划不分家作为一件值得骄傲的经历。他谈到这段历史，“1986年国家下达指令要武汉成立土地局，但运行一年多后，我们就将土地局和规划局合并起来：两块牌子、一套人马。”为什么要这样?他认为主要原因是为了提高办事效率，也是为了更高效地利用土地资源。当时发现，单独成立土地局以后，办事程序增加了很多。规划局看完现场，土地局再去看;规划局验了线，土地局再去验;规划局批了，土地局再批。两个声音、两种调子的情况下，很难管好土地、执行规划。他将自己的坚持得益于：“我当过规划局局长，有一个目标就是规划局一定要为人民、为政府办实事，要提高办事效率，不能平白增加一道程序。
”眭录明局长介绍，武汉市1979年成立规划局，1986年成立土地局。放眼全国，当时只有武汉和天津是这种体制。实际上，这种改变也遭到了很多非议和不理解。有个形象的说法，“规划局和土地局合并，不就是把鱼交给猫子看?”但是实践证明，两家合并后，改变了“政出多门”的状况，将全市拧成一股绳，劲往一处使，工作效率大大提高了。
赵宝江提到当时面对的压力，“当时的市人大常委会、国家土地局都来调查，问为什么要撤销土地局?我把这样做的道理进行了陈述，后来上级也被说服并表示同意。”现在国家层面也合并起来了，证明当时的做法还是对的。
上世纪八十年代末，土地、规划机构合署办公后，武汉第一次将中心城区的土地、规划管理工作集中统一。武汉市规划设计院总规所所长林建伟介绍，随后制定的1996版总规，实现了城规和土规的“合二为一”。同时，1996版总规又与“九五计划”完美衔接。城市的发展目标、结构布局，不仅在规土部门实现统一，更与发改委达成一致，形成了政策合力。
“城规、土规的‘合二为一’，为此后‘多规合一’打下良好的基础。”林建伟说，虽然已走在全国前列，武汉并没有停滞不前，依旧保持全速前行，深化改革，继续探索着“多规合一”的改革道路。
“一张图”为多规合一搭建平台，助推武汉合力发展
▲一张图管理平台
武汉从2010年左右就开始勾画“多规合一”的构想。以城规、土规“两规”深度合一为基础，逐步衔接纳入发改、经信、环保、园林等部门发展规划，实现规划目标、指标、布局的深度统一。
规划部门还积极构建“共同规划”的组织方式，突出“全市规划全市做”的思想，广泛邀请全市各区、各部门等利益主体深层次、全过程参与，形成“共同规划”机制。
林建伟介绍，“多规合一”搭建了一个平台，让每个部门把诉求摆出来，经统筹协商后，找到最优的解决方案。他形象地解释道，“这相当于把问题前置，在图纸上提前消化矛盾。”在此理念下，2010版总规有了一个标志性的成果——国土规划综合一张图，即把所有规划的信息叠加到“一张图”上，实现了“全市一盘棋”。
“从前有多个规划平台，经过整理后，现在只需查阅‘一张图’，就能把城市所有用地规划，看得明明白白。”武汉市规划编制研究和展示中心副总工程师吴志华说，在这“一张图”上，可以清楚地看到某一区域不同阶段、不同机构编制的各类规划信息，规划编制更有针对性。
同时，各区、各局在实际工作中，都会以“一张图”作为唯一准绳，依规办事，保障整座城市依照规划，高效而有序地朝着美好生活迈进。
吴志华介绍，武汉“一张图”在全国率先提出，理念非常先进，也吸引了很多城市来汉学习“多规合一”的经验。
这张图也为武汉斩获很多荣誉。截至2018年底，国土规划综合一张图及延伸成果，累计斩获近20项省部级一等奖、金奖，成为彰显武汉规划实力的亮点。
目前，武汉已形成由规划部门统筹，全市各单位衔接、共同编制规划的模式，实现了规划编制与规划管理的有效衔接。
构建国土空间规划体系，规划人面对更多挑战、更高要求
▲图片说明：武汉将以新一轮国土空间总体规划编修为契机，推动城市多中心、网络化、组团式发展，形成“两江三镇、六轴六楔、北峰南泽”的空间格局。
2018年，自然资源部成立，着手建立国土空间规划体系。按照国家相关文件精神，国土空间规划中将包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等各项空间规划。“与武汉市摸索多年的“多规合一”思路不谋而合。”林建伟说。
“国土空间总体规划不是简单换一个名称，也不是形式上的拼凑，最终目的是要实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平以及更可持续。”武汉市自然资源和规划局局长盛洪涛介绍，与之前的总规相比，国土空间总体规划在“多规合一”突出了“全域、全要素、全过程”的规划思路转变。例如强调市域城乡空间全覆盖，山、水、林、田、湖、草、城全包含，经济、社会、文化、生活、生态全关注。
此外，规划部门在管理中，不仅要管好“量”，管好“质”，还要强调统筹联动的概念。”比如水污染问题，看到污染在水里，问题在岸上，岸上的布局就要统一规划。现在国土空间规划的推行，提供了条件和可能。”
“多规合一”探索的不断深入，对于规划工作者也提出了更高的要求。林建伟说，这种变化促使规划人不断成长进步。
“之前做规划，理念和技术先进更加重要，更多的是规划人单打独斗，编规划、审规划、管规划，现在行不通了。”他介绍，如今要与园林、水务、建设等部门反复电话沟通，了解各方诉求，然后找到最合理的规划方案。“协调统筹能力至关重要!”同时，还要求规划工作者第一时间掌握最新的政策、项目工程开工情况等，只有这样，才能做出好用的规划。
展望未来，盛洪涛局长谈到，武汉将继续加大规划体系创新探索力度，实现城市治理体系和治理能力的现代化，助力城市高质量发展。
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