城乡规划师|土地出让金征收部门、流程大变，但别想太多了！

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导读

6月4日周末，又出大新闻!

财政部网站刊发了财政部、自然资源部、税务总局、人民银行四部门《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》(以下简称《通知》)。

《通知》明确，将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。其中： 河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省等地7月1日起先行试点;2022年1月1日起所有省区市全面实施征管划转工作。

一石激起千层浪，各种解读扑面而来，不乏各种过度理解和解读，比如“重磅| 别了，土地出让金”，还有说是土地出让制度终结、房地产调控放大招、房企麻烦了等。原不想说什么，不过不少朋友询问，我只想说：征收部门大变，但不用想太多。具体的看文章吧。

6月4日周末，财政部网站刊发《财政部、自然资源部、税务总局、人民银行关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》(以下简称《通知》)。《通知》明确，将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。

《通知》改变了土地出让金等政府非税收入征缴部门，明确统一由税务部门征收。土地出让金等征收格局大变，一石激起千层浪，各种解读扑面而来，不乏各种过度理解和解读，比如“重磅| 别了，土地出让金”，还要说是房地产调控放大招、房企麻烦了等。应该说，土地出让金征收格局大变，但这些解读确实想太多了。

一、国有土地使用权出让制度与土地出让金

1. 国有土地使用权出让制度是保障我国土地市场和房地产市场健康运行的制度基石。

1987年9月，深圳市规划国土局以协议方式第一次向企业出让了国有土地使用权;11月25日，深圳市规划国土局以公开招标形式出让一宗国有土地使用权，9家房地产开发公司参加竞投;12月1日，深圳市规划国土局又以拍卖方式出让一宗国有土地50年使用权，包括9家境外企业在内，共有44家房地产开发公司参加竞价。深圳市分别以协议、招标和拍卖方式出让国有土地使用权探索，突破了国有土地使用权不允许转让的法律规定，这一成功尝试，直接促进了我国土地使用制度的改革。

1988年，我国《宪法》和《土地管理法》先后修改，明确：“土地使用权可以依照法律的规定转让”。自此，原来无偿、无限期、无流动的土地使用制度被有偿、有限期、有流动的新型土地使用制度所替代，国有土地使用权与所有权相分离，可以作为商品在土地市场中交易，从法律层面确立了我国国有土地使用权有偿出让制度。

1990年5月国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(国务院令第55号)，以行政法规的形式具体明确了城镇国有土地使用权出让制度。1994年7月颁布、1995年1月1日实施的《城市房地产管理法》从法律层面明确了国有土地使用权出让、转让制度。

2. 伴随着国有土地使用权出让制度的建立与发展，土地出让金的确定和征收也不断完善，具体土地出让金收支制度变化请点击阅读：1.土地出让金的前世今生 | 土地出让金那些事儿：你从哪里来?你去哪儿了?2.中办国办要求土地出让收入更多用于三农(附两办文件全文)

按照现行土地出让金征管政策：土地出让收支全额纳入基金预算管理，土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。市、县资源管理部门与国有土地使用权受让人在签订土地出让合同时，应当明确约定该国有土地使用权受让人应当缴纳的土地出让收入具体数额、缴交地方国库的具体时限以及违约责任等内容，督促国有土地使用权受让人严格履行国有土地出让合同，确保将应缴国库的土地出让收入及时足额缴入地方国库。

二、土地出让金与土地价税费

1.从收入类别看，政府收入不外乎价、税、费三大类，价、税、费是三个不同的范畴，理论基础、收取依据、收取标准、调节目的、所起作用均不相同，不能相互替代。其中，税收是凭借国家政权收取的，用于补偿政府提供无选择的普遍服务所需的费用，解决的是政府无选择的对公民普遍提供服务的费用补偿，和在政府服务中“免费搭车人”问题，税收一般由税务部门和海关负责收取，用于国家一般支出;费，即行政收费，为补偿政府有选择的为特定公民群体提供特定服务所需而收取的费用，解决的是享受特殊服务的公民与非享受特殊服务公民之间的负担公平问题，收费遵循对等补偿原则，收费高低与享受特定服务的成本相对应，一手交费一手取得服务，例如不动产登记费，只有办理不动产登记的单位和个人需要支付;价则一般是以所有者身份处置国家财产的交易价款，解决的财产交易问题，是财产交易补偿。

土地使用权出让金显然不是税，属于价的范畴，是国家作为土地所有者向土地使用者收取的土地价款，是土地使用权的交易价格，借助土地市场和土地使用权交易实现，价格高低取决于土地市场的供求关系，解决土地市场配置和产权交换、交易的问题，是政府以土地所有者的身份收取的土地使用权让渡价款。

2.从收入管理看，中国的财政的“四本账”，按收入规模排列：一般公共预算>政府性基金预算>全国社会保险基金预算>国有资本经营预算。其中，一般公共预算主要是靠税收贡献的，比如增值税、企业所得税、消费税和个人所得税等，规模超过18万亿;而政府性基金收入，规模9万多亿，主要由国有土地使用权出让收入组成，一般占比超过80%;社保收入专款专用;国有资本经营收入主要是国有企业资本收入，规模有限，不到5000亿。

国有土地出让收入是政府基金收入的主要部分，规模超过8万亿。

三、土地出让金划归税务部门征收并非临时起意，而是大势所趋

1. 税务部门征收非税收入是本轮机构改革的目标之一。早在2018年2月，十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》就明确：”将省级和省级以下国税和地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责“。

2018年7月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》，再次明确”划转社会保险费和非税收入征管职责“，要求”按照便民、高效的原则，合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进。

其目的主要是为了提高征管效率，加强非税收支管理的规范性。

2. 税务机关统一收取政府非税收入也是国际惯例。国外政府相关收入，包括税收和非税收入，甚至交通罚款等，一般都由“税务机关”统一收取。也正因为这样，征收机构名字一般不用“税务局(Taxation Administration)”，而是叫“收入局(Revenue Service)”，比如，美国叫"Internal Revenue Service"，英国叫“皇家收入与关税局等。

3. 目前已有多项非税收入征收划转至税务部门统一征收。”五险一金"等社会保险费已从2019年1月1日起交由税务机关征收;今年以来，已有水土保持补偿费、地方水库移民扶持基金、排污权出让收入、防空地下室易地建设费等近20项非税收入划转至税务机关征收;甚至土地出让金也不是自然资源部门划转的第一项非税收入，5月12日，国家税务总局、财政部、自然资源部、住房和城乡建设部、中国人民银行五部门《关于土地闲置费 城镇垃圾处理费划转有关征管事项的公告》(2021年第12号)，明确将土地闲置费、城镇垃圾处理费等划转至税务机关统一征收。具体文件见后续的“总第644篇”。[不过，土地闲置费严格意义上属于行政处罚的罚款，看来下一步有望像国外一样把行政处罚的罚款等征缴也一并划转给税务部门]

四、划转改变了土地出让金征收部门、流程和格局，但影响有限

文件出来后，一些解读过于偏颇，甚至危言耸听，说什么土地出让制度寿终正寝、别了土地出让金、房企崩塌等，实际上，从文件内容和我们之前的分析看，土地出让金征收部门、流程等确实发生重大变化，但土地出让制度并未变化、土地出让金性质、归属和使用等并未发生改变，对房地产市场影响有限。

1. 土地出让金征收部门、收取流程发生重大改变。

过去，土地供应一般由市县政府自然资源部门按照规划和供地计划，以出让、作价出资、入股、租赁或划拨方式向用地者组织供地;自然资源部门根据供地结果签署出让合同等用地合同;用地合同中，应当明确约定该国有土地使用权受让人应当缴纳的土地出让收入具体数额、缴交地方国库的具体时限以及违约责任等内容;用地者按要求将土地收入缴入地方国库;自然资源部门和财政部门核实入库情况，未及时缴纳的应当督促缴纳。

划转税务部门征收后，征收部门和征收流程确实发生了变化,相关信息推送给税务部门后，税务部门负责向土地出让权受让人征收和催款。新的流程详见下图：

2. 土地出让活动组织实施、土地出让金归属和使用并未发生变化。

此次划转是非税收入征管改革的一部分，只是改变了土地出让金的征收部门和具体征收流程，土地出让制度、土地供应组织实施、土地出让金归属和使用等并未发生变化。确立土地出让制度的《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律基础并未调整;土地出让等供地活动依然由市县自然资源部门按照规划、计划依法组织实施;土地价款确定的机制和路径不变，依然通过招标拍卖挂牌协议出让或划拨等确定;土地出让合同等用地协议依然由市县自然资源部门根据供地结果与用地者签署;不动产登记流程和标准也未发生变化。

从土地出让金使用看，《通知》明确，“四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行”,也就是说，除了改变征收流程，土地出让活动、土地出让收支仍依照现行政策，全额纳入地方政府性基金预算管理，收入全额缴入地方国库，支出通过地方政府性基金预算安排。

土地出让制度还在，土地出让金高低仍由土地市场决定，土地出让金仍是地方收入，使用范围不变，也没有改变房地产调控力度，大可不必想太多!

3. 划转有助于提高征收效率，有助于解决土地出让金欠缴、漏缴等问题。

过去，尽管国务院、财政部等文件都明确土地出让金的征管部门是财政部门，但实际征收责任是落在市县自然资源部门身上的，由于征收手段、措施限制，自然资源部门只能通过督促、仲裁或诉讼方式催缴，土地出让收入欠缴、漏缴、缓缴、免缴时有发生，收缴不力还要承担责任。划转后，由税务部门统一征缴，税务部门征缴力度大，手段和措施丰富，有望加大征缴力度，提高征管效率，解决欠缴、缓缴问题。

用地者，包括各房地产开发企业在内，还想不按时缴纳出让金，或者先拍下来再说等，需要断了这些念想。

4. 划转有助于解决政府减免、返还出让金问题，可以及时掌握i各地出让收入情况。

过去土地出让金由市县财政、自然资源部门收缴，这两个部门都是政府的组成部门，受政府影响大，一些政府随意减免缓和返还土地出让金问题时有发生，换转后，税务系统是垂管系统，和地方政府相对独立，地方政府难以再对出让金减免缓和返还，有助于规范秩序让企业公平竞争。

同时，由于税务系统的垂直管理和遍布全国每个角落的金税工程，每一笔收入都会在系统里及时、准确显示出来，大家可以想一想个人所得税和其他税收的的管理，每一笔都及时清楚，因此，划转税务机关统一征收后，中央对全国每年8万多亿的土地出让收入、1000多亿的矿产资源专项收入等将不再是雾里看花，可以做到即时掌握。

5. 划转对房地产市场影响有限，但对一些政府平台公司或有影响。

此次划转是非税收入征管改革的正常进程，并非专门针对房地产市场，实际上征管部门和流程改变并未改变土地供应量和成交价格，对土地市场和房地产市场供求变化影响不大。

加大出让金征管力度，对那些存在减免缓出让金的企业资金压力会加大，对一些靠土地注资或先拿地再政府返还出让金的政府平台公司来说，压力也将加大。

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