城乡规划师|城市体检评估来了，业内人士帮你划重点!
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锚固定位、构建体系、多维诊断
——基于《国土空间规划城市体检评估规程》的编制和解读
北京市规划和自然资源委员会
北京市城市规划设计研究院
杨浚、石晓冬、杨明
《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确要求“建立国土空间规划定期评估制度”“依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制”。制定并发布《国土空间规划城市体检评估规程》(以下简称《规程》)，明确城市体检评估的工作定位与成果应用、指标体系与评估内容、基础数据与分析方法等内容，是贯彻落实中央精神、确保国土空间规划城市体检评估工作规范性、可操作性和有效性的重要举措。
一、明确“城市空间治理和规划实施抓手”的工作定位，强化国土空间规划城市体检评估的权威性和全过程
工作定位：城市空间治理和规划实施抓手
《规程》在定义中明确国土空间规划城市体检评估是促进城市高质量发展、提高国土空间规划实施有效性的重要工具，城市体检评估的对象既包括城市，也包括规划。对城市的特征状态从安全、创新、协调、绿色、开放、共享等六个维度进行监测和评价;对规划的编制和实施从战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系、实施保障等六个方面进行评估，反映规划实施的效力(规划实施一致性)、效益(实施结果合理性)、效应(使用主体评价)和保障(实施环境和政策机制)，以及规划本身的作用和适应性。法定规划的目标、指标和任务是国土空间规划城市体检评估重要的参照系，体现了其独有的特点。
工作机制：全周期管理、全过程应用
《规程》在原则中明确全过程应用，开展体检评估要紧密对接国土空间规划，形成贯穿规划编制——任务分解——体检评估——督查问责——反馈落实的规划全生命周期管理实施机制，并衔接国土调查、用途管制、执法督察等自然资源全过程管理。《规程》明确了城市体检评估成果面向上级自然资源主管部门、本级政府和市民三个对象的应用，让城市体检评估真正能用管用好用，方显其价值。在国土空间规划编制审批完成后，城市体检评估是上级自然资源主管部门和本级政府实时全面掌握城市发展动态和规划实施状况最重要的抓手，并以体检评估结论作为开展执法督察及规划编制、实施和调整优化等管理工作、国民经济和社会发展规划及政府工作报告编制等综合事务决策的重要支撑。
二、构建“六个维度指标体系+六个方面评估内容+‘五个一’附件”的评估框架，兼顾工作的规范性、科学性和灵活性
城市体检评估工作既要落实中央精神，又要服务地方实际;既要规定“必选动作”，又要兼顾“自选动作”。体检评估的基本指标和基本内容具有普遍性，对各地统一要求，突出底线思维，与市级国土空间规划中的刚性管控要求相衔接。同时充分考虑各地的发展阶段和实际情况，通过“自选动作”预留弹性和灵活性，使《规程》对各类型城市具有较好的适应性。
指标体系：科学全面、刚弹兼顾、数据客观、易于实施
指标体系是各城市开展体检评估工作的重要抓手，《规程》提出由“6个一级类-23个二级类-122项指标”构成国土空间规划城市体检评估指标体系，围绕安全、创新、协调、绿色、开放、共享关键领域，区分基本指标、推荐指标和自选指标，使体检评估工作更科学、更具适应性。指标体系构建遵循以下原则：
一是强化底线约束，兼顾各地弹性。以33项基本指标为核心，各城市可结合本地发展阶段选择89项推荐指标中的指标，也可另行增设与时空紧密关联，体现质量、效率、结构和品质的自选指标，建立符合地方实际的指标体系。
二是确保不同规范之间高度协调统一。与《市级国土空间总体规划编制指南》指标体系衔接，《规程》指标基本覆盖编制指南中指标。
三是指标设计既重“物”也见“人”。《规程》特别注重引导城市以人的需求、感受和全面发展来安排好生产、生活、生态空间，将宜业、宜居、宜乐、宜游等内容及指标作为监测和评价的重点，提升城市治理投入与居民感知之间的契合度。
四是注重数据可获取、可标准化，计算方法易实施。体检评估数据来源权威，以国土空间法定数据为基础，以相关法定统计调查数据为补充，以时空大数据为参考。法定数据保证了数据的权威性和可获取，待大数据形成统一标准，也将成为重要的标准化数据源。数据算法强化时空可达、反映人本导向，提高对空间治理问题的动态精准识别能力，促进城市体检评估工作客观、科学、高效。
评估内容：响应需求、衔接规划、面向应用
城市体检评估的内容要回应各方治理的关切，方能为各方所用。在国家治理层面，聚焦国家战略，与国家和区域有关要求充分衔接;在城市治理层面，聚焦民生问题、支撑体系、城市品质、政策保障等内容;在基层治理层面，聚焦街区治理的短板和市民的真实需求。
城市体检评估关于战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系、实施保障等六个方面内容的设置是基本框架，同国土空间总体规划编制主要内容衔接。城市政府可结合每年规划实施重点任务，对框架内的分析内容做出适当的调整，如北京2020年结合疫情，突出城市在安全和防灾方面的要求，增设“安全韧性”内容。将体检评估工作的开展与“开展政策研究、提出政策反馈”紧密关联，让体检评估真正成为政府有效治理城市的抓手。
年度体检和五年评估的差别在于年度体检抓重点、五年评估全覆盖;年度体检用于过程预警、五年评估用于动态维护。相较于以往的规范(办法)要求，《规程》增加了常态化的年度体检，其特点表现为“三个关注、两个转变和一个核心”。首先，年度体检关注核心问题，如北京总体规划的减量提质、功能重组、城市治理、区域协同等目标，关注牵一发而动全身的关键变量，如人、地、房、业、产等关键要素，关注基于政府运行视角的行动计划，包含实施总体规划的具体项目、土地投放、资金投入和政策机制的建立等。其二，与五年或更长周期的评估不同，年度体检强调从以往的“结果评估”到“过程体检”的转变;也不同于以往的程序性技术文件，强调从“技术文件”到“治理手段”的转变，将其作为国家和地方政府实时监测城市发展、开展空间治理和规划实施的抓手。其三，常态化年度体检的核心目的在于通过过程体检更好发挥规划对城市发展的战略引领和刚性管控作用。
五个附件：一张表、一张图、一清单、一调查、一平台
《规程》提出了指标体系全面量化监测、各空间圈层发展全面检视、实施任务清单全面梳理、居民满意度全面调查、多源数据全面运用的“五个一”附件内容。
指标体系“一张表”，对指标开展持续监测，考察每项指标规划实施的进度完成情况，为预警反馈提供判定依据。
空间发展“一套图”，在确定分圈层差异化的评价标准基础上，研判各圈层“人、地、房、业”核心要素可视化变化情况，优化提升城市画像能力。
重点任务“一清单”，按照国土空间总体规划、近期规划确定的重点实施任务，对照完成时限判断进展情况。
居民满意度“一调查”，设计“规划实施社会满意度评价”，获取居民对总规实施和城市工作的年度评价，并通过数据库长期建设，跟踪记录居民满意度变化脉络。
体检大数据“一平台”，广泛收集自然资源部门空间数据、经济社会发展统计数据、各部门专项统计调查数据、城市运行大数据等，形成多源数据互为支撑、互为补充、互为校核的体检评估基础数据库。
三、运用“体检平台+多维诊断”的技术方法，保障评估工作的科学性和低成本
体检平台：标准化、智能化、降成本
在体检评估基础数据库的基础上，倡导建立支持城市体检评估工作全周期的智能分析平台，设计指标算法模型，利用多来源、多尺度、多时相数据，实现指标自动计算、比较和监测;将体检评估中需要用到的图表进行标准化处理，实现自动生成，最大限度地降低人工成本。
分析方法：多维度、全要素、可验证、重思辨、多主体
面对日益庞杂的城市巨系统和瞬息万变的信息流，城市体检评估应注重新技术和新方法的综合运用，确保体检评估结论的科学合理。可采用多源数据相互校验的多维分析，保证分析结果的客观性;将城市发展中关联性强的要素进行交叉分析，研究城市发展各空间要素的互动关系、匹配性、协调性;将典型案例和全局数据结合，通过典型案例对具体政策和实施机制进行评估，寻求解决问题的深层路径;将纵向历史比较和横向城市比较结合，通过历史脉络判断发展阶段和趋势;将客观评估与主观评价结合，数理分析的技术评价结论与市民切身的主观感受相比照，修正体检结论体现人本关怀。
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