城乡规划师|新城建设：不能再走老路，探寻新城成长新机制

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建设5个新城要搞清楚三个方面的问题：一、新城建设，我们想要改变什么?二、新城建设，我们想要建设什么?三、新城建设，我们到底新在哪里?思路决定出路，理念决定道路，新城建设不能再走以往“拆拆造造造造拆，造造拆拆拆拆造，不断改造”的老路，新城建设也要超越以往简单的造成运动，改变以往单一的房地产开发、单一的产业园区建设的路径，要寻找推动新城发育成长的新机制新路径。

一、新城建设，我们想要改变什么?

首先，新城要解决城市功能建设补课的问题。

长期以来，郊区新城被认为就是郊区的新城，市政配套及社会资源建设投入的力度是不够的。更为关键的是长期以来，我们是内环线规划思维决定外环线外的发展，没有把郊区新城作为上海大都市节点来建设，所以郊区新城的出行长期以来不够方便，公共服务资源有点缺、产业能级有点低，这些都是需要补课的问题。

其次，新城要提升发展战略定位层级。

此轮新城建设，是要打造上海城市新一轮发展的战略资源、是建设国家级功能性平台。上海的新城建设实际上经历了三个阶段：第一个阶段是在上世纪80年代至90年代，主要建设上海的卫星城。主要解决的问题是要把上海的县域经济这一级搞活，强化郊区的城市化功能，撤县建区基本上都是在那个年代完成的，要通过卫星城的建设来强化城市功能。第二个阶段是2000年以后，更多的是要疏解中心城市的功能，提出新城建设“一城九镇”的概念。其中主要解决两个问题：一是中心城区的人口要往郊区疏解，通过对市中心城区老旧小区的改造，调整中心城区房地产存量结构，扩大经营性空间，郊区新城成为动迁安置房的集聚地。二是要通过建设郊区大居和共有产权房等措施，平抑上海房价的快速上涨。当然建设“一城九镇”，也是在探索解决上海未来发展的战略空间问题。

今天我们进行新一轮的新城建设，实际上是上海新城建设的3.0版本了，我们的着力点、出发点、着眼点完全变了。今天的新城建设，不是纯粹为了解决上海自身发展的问题，更不是为了纯粹解决郊区自身发展的问题，现在我们讲的郊区是未来上海城市发展战略重要的资源、重要的支撑。3.0版本的新城建设要为国家赋予上海自贸区建设、创新中心建设、长三角一体化建设等国家级战略服务，新城要成为国家战略最重要的战略空间、战略资源和战略支撑。我们要重点研究长三角公共CBD即虹桥国际商务区和青浦新城、嘉定新城的关系、临港自贸新片区和南汇新城、奉贤新城的关系、长三角一体化示范区和青浦新城、嘉定新城、松江新城的关系。从国家战略的角度再来规划新城建设，高度和视角就不一样了。因此未来新城的功能就必定是要具有辐射性、带动性和战略连接性。上海市委市政府提出新城应该是独立的、综合性的、节点性的城市，道理就在这个地方。所以放在目前的大格局下来看新城发展的战略意义，我们就能想明白，新城建设不仅仅是为人口而人口，为交通而交通，为企业而企业，而是要把新城打造成全球城市建设、社会主义国际化大都市建设所需要的功能性平台。

因此，新城建设，我们要改变什么?要改变我们的规划思路，摒弃内环线规划思维决定外环线外发展的规划思路，新城规划必须树立有节点无边界思维。新城建设，我们要改变什么?要改变投入机制增强投入力度，要增加市级投入力度，真正把郊区新城变成上海的新城，而不是郊区的新城，从而更快更有效地消除新城发展中交通、社会资源配置等各类短板。新城建设，我们要改变什么?要改变开发商思维和简单的造城运动思维，将新城打造成上海社会主义国际化大都市建设的功能性平台。

二、新城建设，我们想要建设什么?

按照市委市政府关于新城建设的总体目标是要把新城建成独立综合性节点城市，怎么来理解独立、综合性和节点的含义?

首先，建设独立城市。独立不是简单的自成体系，是指在功能上的独立。

新城的独立并不意味着和主城区是脱离的，也并不意味着几大新城是不连接的，更不意味着和长三角其他地区是以邻为壑的，是互不兼容的，是相互排斥的。目前新城还是要依托中心城区功能，要大量导入市中心优质资源，然后吸引长三角地区，甚至国内外其他地区的资源进入新城，只有这样才能够奠定上海新城的地位，丰满新城的各项功能。所以新城只有更上海，才能更长三角。所以新城的独立是指：完善自身功能、减少对市中心的依赖度，目前要强化吸纳力，吸引力，未来要有辐射力。而要做到这一点，新城必须要有相应的规模、要有自循环能力、要有强链接功能。

从成规模看，新城要有相应的人口规模、土地空间规模。各新城人口规模应达到100万左右，应尽量达到Ⅱ型大城市的标准，也就是城区常住人口规模在100万—300万人之间。按人均建设用地120平方米计算，新城的建设用地规模均应在100平方公里以上。按照目前新城的规划规模，只有松江新城达到了Ⅱ型大城市的标准，嘉定、青浦、奉贤、临港都只达到中等城市的标准，与周边的昆山、张家港、太仓、常熟、吴江等存在等级代差。目前正进一步调整完善新城规划，按照大城市标准谋划百万级别的城市框架，适当扩大城市开发边界，提高开发强度、淡化人口总量考核目标，提升新城地位。有了空间容量，才有吸引人吸引产业落地的基础。

从自循环看，要力求人在新城工作、人在新城生活。建构相对独立的产业生态即基本能就地就近完成产业水平分工，从而提升岗位与人口的匹配度。建构相对完整的社会生态如高品质的学校、具有专业特色的高能级医院等;建构符合各新城特点的人文生态，培养居民对新城的归属感。在促进职住均衡方面，借鉴国家级产城融合示范区经验，实施“人在新城工作”“人在新城生活”，倡导“15分钟工作圈”和“15分钟生活圈”发展理念。打造以人性化、数字化为依托的物理空间和数据在线空间，打造全新的创新乐活社区。

从强链接看，强链接的第一个含义是交通要强链接。最关键的要解决新城与上海市中心的基础设施强链接。目前完全靠地铁解决不了问题，到中心城区的时间距离远大于空间距离，要从根本上解决交通快速通行问题，主要依靠郊铁。新城只有与上海市中心区保持高强度高便利度交通链接，才能更长三角，否则别的地区就会穿越新城直达上海市中心及其他重点功能区。目前对郊区而言，不仅存在上海市中心一极的磁力中心，而是多极磁力中心正在形成，比如苏州北相城区至虹桥商务区15分钟快轨建设等一批长三角轨道建设工程正密集开工，交通节点型城市正在迅速增加。强链接的第二个含义是指新城的建设要纳入都市圈的发展，未来十五年到二十年，也是中国都市圈拉动经济的时代，靠一个城市单极拉动发展的时代已经过去了，一个地区的发展必须纳入到都市圈的发展范围中，孤悬于都市圈以外的城市注定是发展不了的，所以新城和周边城市必须是产业强链接和交通强链接的，从这个角度看，新城是独立的但又不是孤立的。嘉闵线未来要延伸到太仓，张家港到常熟到苏州北相城，未来与虹桥接通，这些用轨道交通连起来的功能组合区块，会成为长三角地区最有经济活力和人员快速流动集聚的新型中国城市单位。这对落实双循环发展战略促进中国下一轮经济的爆发性增长，绝对具有深刻的意义。因此，五个新城的未来更在于与其周边的长三角城市联系的紧密度，五个新城要成为与周边城市交互交汇的节点型地区。

因此，成规模是指形成相对独立的功能，增强吸引力的本钱;相对自循环是为了解决对中心城区的依赖度，减少潮汐式上班，减少对市中心公共资源的依赖，提升产城融合度，从而提升每个个体的生命质量。人们减少了路途的奔波，才会有闲暇，才能产生像陆机、陆云这样的大文人，而不是只产生工作机器的地方。金山的亭林曾产生过一个韩寒，现在超越韩寒的新新人类作家在哪里?我想未来的新城更应该是一个生活友好型、生育友好型的城市，人们在这里能找到财富，找到快乐，找到灵感，找到爱情，找到夫妻间、孩子间交往的充裕时间和空间;强链接是为了把新城打造成为一个自身具有连接能力的地区，在中国进入都市圈拉动发展的年代，成为区域发展的有机组成部分，而不能成为地区发展的“孤魂野鬼”。

其次，建设综合性的城市。城市功能相对完备、城市特色相对混序。

从功能相对完备看，新城应该拥有比较完备的城市生态功能、城市社会功能、城市经济功能、城市服务功能、城市创新功能等五大功能。特别要加强服务功能布局，推进国际知名大学和市内高校、三甲医院、高品质文化和体育设施落户新城。还要注重对原有存量资源深度挖掘。

从城市特色相对混序看，主要表现为如何处理好产城人之间的关系。形态、业态、人口、功能是‘混’状规划、监管和营商环境则要‘有序’。要打造各色人等、各类业态的乐活空间，不能把新城打造成“企业+宿舍”的单色空间，我们的规划要给城市的自然发育留有空间，规划的最高境界应该是无序而序，方为大序，切忌规划不留白，一竿子到底全覆盖，最最切忌的是规划界最喜欢用的几纵几横、几圈几点来描绘新城的发展，新城的发展是疏通脉络和机理的过程，要充分尊重现有的发展现状，规划要通“人性”、知“习性”。目前，新城“产”的成分大于“城”、大于“市”。嘉定、松江、青浦、奉贤和临港都在城区周边设立了产业园区，由于过分强调工业的集聚，导致园区只见物不见人，只见工厂不见城镇，缺乏社区单元，与相邻的城市也没有紧密联系，没有起到支撑城市经济发展的基础性作用。大部分园区是工业化时代规划的产物，适合工业化生产布局，大空间、大马路、大人流、大货流成为城区主要特征，园区内的各类产业载体大部分是标准化存在，城市商业及生活设施配套滞后，公共空间极度缺乏，一部分原有的公共空间也因为招商引资的利益驱动，而被企业占用。在以互联网技术为支撑的科创时代，公共服务空间、生活服务空间、共享众创空间的需求猛增，夜间工作模式成为常态，夜间经济绝对不是摆摊设摊，不是开一些日夜商店就能涵盖的，如何打造知识工人需要的产业社区和生活社区，成为新城建设中的核心问题之一，目前的园区已经很难满足科创主体的活动需求，推进产城、学城、创城(产业和城市的融合，学校和城市的融合，创业和城市)的融合程度提升仍然需要做大量的工作。

再次，建设节点型城市。新发展格局空间战略支点、省际毗邻区域协同发展示范点、上海市域都市圈的主要组成节点。

从新发展格局空间战略支点看，新城应该成为上海支撑“国内大循环为主体、链接国内国际双循环”经济发展格局的空间战略支点。探索松江新城与 G60科创走廊、青浦新城与G50绿色发展走廊、嘉定新城与G42高端智能制造走廊、南汇新城与临海临港战略性新兴产业走廊等产业联动发展内容及合作方式。结合全市四大功能建设和重点区域开发，积极争取和推进重大功能项目落户新城，进一步丰富新城的产业形态，形成一定的集聚辐射效应，真正将新城打造为“反磁力中心”。

从省际毗邻区域协同发展示范点看，按照长三角一体化国家战略要求，推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈，推动省际毗邻区域协同发展，探索省际毗邻区域协同发展新机制。龚正市长曾十分清晰地提出新城发展三个层次的观点，新城和主城区层次，新城和新城层次，更加重要的是新城对外的层次。上海搞新城，不是只为内部服务，实际上新城的重要功能是要有对外服务的功能，新城的竞争力、辐射力来自于对外服务。比如写进长三角一体化国家规划纲要中毗邻地区规划的嘉定-昆山-太地区的发展。嘉定新城应该担当什么角色?嘉定本来就是新城。产业层面上，已形成了中国重要的汽车集成和制造业中心;1958年被定位为“上海科学卫星城”，所以嘉定新城的建设有科技创新基因，嘉定也是上海建设具有全球影响力科创中心的重要承载地。嘉定也集聚了大量现代工业，新城工业产值规模已经超过1200亿。积累了战略性新兴产业的良好基础，高新产业达到了400亿产值。引入了大量高端科技人才，集聚了科研大院大所。嘉定与其比邻的昆山、太仓等长三角城市在文脉、血脉、人脉、商脉上四脉相通，在新城建设中对地域文化有相当好的支撑。昆山太仓德资企业基础好，前一阵子同济大学的车辆、建筑规划等多个学科的学术带头人和科研团队到嘉定开展产学研合作，据悉同济未来也计划把德国的新能源汽车、养老、医疗、运动器械等产业前端、德国设计奖中国总部、德国工程科学院院士中心的中国联络点都设在嘉定，嘉定新城和太仓、昆山可以打造成为长三角地区德资企业的集聚区，成为中国面向欧洲产业合作与发展的高层次示范区。

从上海市域都市圈的主要组成节点看，我非常同意诸大建老师的观点，即按照“着眼超大城市整体战略布局”要求，以中心城市-都市圈-城市群的发展秩序，形成1+5上海市域都市圈，即1000多万人的中心城市+5个100万人口的中等规模城市，五个新城成为上海从中心城到市域都市圈的主要组成节点。

所以，新城建设，我们要建设什么?建设成功能独立的新城，但独立不孤立，不是简单的自成体系，不是和主城区相脱离，不是五个新城互不连接，更不是与长三角其他地区以邻为壑、互不兼容，互相排斥。新城建设，我们要建设什么?建设成城市功能相对完备、城市特色相对混序的综合性新城，具有较为完备的城市生态功能、城市社会功能、城市经济功能、城市服务功能、城市创新功能，打造各色人等、各类业态的乐活空间，产城人和谐发展。新城建设，我们要建设什么?新发展格局空间战略支点、省际毗邻区域协同发展示范点、上海市域都市圈的主要组成节点。

三、新城建设，到底新在哪里?

我认为新城的建设要构建新生态和新空间的规划和建设新理念。

首先，建构“自然生态、产业生态、社会生态、人文生态”大生态体系。

从自然生态看，新城要更江南更水乡。新城与中心城市的“钢筋森林”形成互补，新城建设风格应为“近绿亲水”。强调篮网绿道提量增质，街道及公共空间舒适宜人。以高于中心城的标准提升新城各类公园绿地建设和运营水平。在新城与中心城之间建设绿色空间过渡带。探索新城建设中借助于江南水乡自然生态环境，发展“绿色经济、创新经济、体验经济”的路径。在上海整体进入后工业化阶段，在推进生态文明建设的当今，新城的建设应与整个区域的生产方式及生活方式变化结合起来，与新城的生态优势建设结合起来。

五个新城要以产业生态化，生态产业化为新城发展主轴。用新基建技术提升城市土地、自然环境、基础设施运行的质量，将五个新城作为新基建的最佳实践和场景应用基地。

五个新城尤其是松江新城、青浦新城等要充分利用良好的生态环境优势，实现有风景的地方兴起新经济的产业发展理念。以青浦新城为例，青浦有风景，青浦是上海的“水之源”，绿之根。生态优势是青浦的宝贵财富，是市民生活品质的基础，也是吸引优质企业的核心竞争力。如当年马化腾将云计算中心落户青浦的主要原因之一就在于青浦丰富的水系资源，云计算集聚区必须综合考虑节能减排的目标，要求企业采用新型低功耗服务器，结合风系统的自由空气交换技术，结合水系统的自由冷却技术等先进能源管理技术，最大限度减少电力消耗。华为的基地选在东莞松山湖、苏州桑田岛、上海青浦，良好的自然生态是十分关键的决定性因素。

从产业生态看，要强调多元布局，强化产业结构弹性，减少因产业大起大落对新城发育发展的影响。目前五个新城占上海制造业产出的40%，全市规划新增产业空间178平方公里，其中，新城面向服务产业的新增空间约115平方公里，占全市的三分之二以上，五个新城必然是上海高端制造业集聚地和创新策源地。要重点研究吸引与集成电路、人工智能、生物技术、新能源汽车、大飞机、新材料、海工装备相关的市属国有企业总部、民营企业总部在新城集聚方案。研究一批抗经济周期波动的产业落户新城，如中高端消费品制造业、用以维护城镇安全运行的装备制造业等，强化新城产业结构弹性，促使新城的发育发展有一个比较稳定的中长期成长环境，避免因产业的大起大落造成新城发展出现断点。

从社会生态看，要进一步促进产城融合，坚持高标准公共服务，提高新城吸引力。一是推进“产业园区-大型功能区-城镇生活区”等不同板块空间联动，提高新城本地居住、就业人口比例，如在临港联动建设重装备产业基地-综合保税区-顶尖科学家社区等。二是加快向新城引入各类社会资源。建设一批高等级的医院、教育、文化、体育设施等公共配套资源。抓住机遇大力引进各类教育资源，五个新城应各自引进一所研究型大学和一所本科以上国际性大学，打造长三角地区国际教育高地。均衡推进优质义务教育阶段和高中阶段的公办学校、公办医院、专业化艺术机构等发展，满足新城不同群体多元化分层次需求。三是实施差异化住房供应政策和房产税征收政策，在人才住房保障方面，推动临港政策向新城覆盖，适当放宽购房资格或限购区域;调整商品房户型规定，目前要求以小户型为主，今后应增加120平米以上大户型比例，为高端人才引进提供多种住房保障。

从人文生态看，一是促进创新生态与人文生态相结合，建设社会友好型新城，促进学城高度融合。松江大学城等要在安全得到保障的条件下，将校园打造为开放式，地区居民和其它研究机构人员都可以利用校园设施、学校食堂开放互用，图书馆资料可以互相借阅复印，使整个新城变为“知识城”。二是推动新城大居与新城文化融合，建设共享包容型新城。目前，每个新城的大居人口基本上在10万左右，除了配套医疗等服务设施以外，应建设更多的邻里中心、社区活动中心等文化融合空间，不仅使他们在地化，更要本地化，强化市区动迁居民的归属感。三是推行新城混合功能开发，打造各色人等、各类业态、各种文化兼容并蓄的乐活空间。四是通过社区营造，推动各新城历史文化基因活化，打造令人流连忘返的个性化新城。对新城所在区的历史文化进行深度挖掘，实施兼顾软件设施与硬件设施的综合城市规划政策以打造“景观十年，风景百年，风土千年”的社区城区风貌。以松江区为例，松江是多元的，是上海之根、沪上之巅、西南之核、浦江之首、花园之城、大学之府、经济重镇。对松江新城而言，历史是魂魄、文化是根基、交通是经脉、大学是支撑、经济是结果。松江新城重点要处理好城市和产业融合、新城和老城、城区和松江大学城联动发展、经济发展和生态保护、城市发展和文化传承、城镇建设和管理的关系。在实施新城社区营造中应遵守的原则为：以实现公共福利为目标，尽量减少大型综合类房地产企业进入。积极引入专业开发商;建立成立社区营造“专业委员会”，吸收居民代表参加，充分体现“人民城市为人民，人民城市人民建”的城市建设文化;激发各街镇文化创造的独立性与原创性;遵循环境共生的原则;秉承全球化视野与在地性相结合的原则，引入国际化文化元素。

其次，构建新物理空间、数据空间、人与人交往的新社会空间的新三维空间规划体系。

从新物理空间看，快速交通正构造长三角地区全新的经济地理空间，新城应成为其有机组成部分。目前已经不是高速公路时代的城市化，而是高速铁路时代的城市化，交通节点型城市越来越多，企业空间布局正在发生重大变化。在离开核心城市枢纽交通节点半小时、一小时和一个小时以外三个高速铁路圈层内，大量的头部企业进入到半小时交通圈内，半小时至一小时交通圈内正沉淀和集聚大量需要中试空间的制造类研发型企业，一小时以外大量的制造业企业在加速集聚。这就需要以临港新片区、长三角一体化示范区、虹桥商务区、五个新城为重要节点，优化轨道交通的布局安排，把“三区”(临港自贸区、虹桥商务区、长三角一体化示范区)和五个新城等重点区域串联起来，逐步构建与长三角一体化发展和上海都市圈建设相匹配的城际和市域交通体系。以“三区”和五大新城为节点，连点成线、勾线成网，高起点规划建设区域性“蛛网状'轨道交通体系。同时力争使得每个新城成为长三角近沪城市交通线节点。由于新城建设是在高铁不断提速与加密的新物理空间时代背景下展开，应借鉴日本大田市经验，形成新城产业发展“聚合、服务、近便” 3种效应，建立新城产业零部件物流配送便利通道，提升产业空间交流交往便利度，把新城打造成为中国著名的Knowhow集聚地。

以青浦新城为例，拥有特殊的区位优势和功能性产业优势，是上海唯一一个和江苏、浙江两省都接壤的行政区，东靠虹桥综合交通枢纽，区域内有G50沪渝高速、S26沪常高速、G15沈海高速等多条高速公路，有16条可通航500吨级船舶的航道。同时青浦承担着长三角一体化示范区和进博会两大国家战略，拥有会展产业功能平台、快递物流产业功能平台、跨境电商产业功能平台等产业资源，企业所需要的所有配件、展会服务、货流运输等，在青浦几乎都能得到快速和便宜的满足，科创所需要的“相对便宜、绝对便利”在青浦得到了显现。

从数据空间看，这是互联网技术带来的全新空间，其对经济的影响体现在三个方面：一是数字产业化，包括宽带中国、物联网应用推广、云计算创新发展、“互联网+”行动，大数据应用，国家政务信息化，电子商务和网络安全保障等八大产业正进一步深化，基于物联网、大数据、人工智能的专业化服务，围绕城市公共管理、公共服务、公共安全等领域，支持有条件的新城建设基于人工智能和5G物联的城市大脑专业集群;二是制造业内涵正发生重大变化，工业品研发设计、工业互联网、新型工业品交易方式构成新城制造业新内涵;三是商业模式发生巨变，新城应该重点建设基于贸易导向型的专业交易平台企业。

从人与人交往全新的社会空间看，大量资源和信息的获取和配置方式越来越趋于扁平化，人们的交往密度和方式与工业化时代差异很大，对城市第三空间单元的需求趋于多样化、小型化，娱乐生活工作三者边界开始模糊，对新城建设特别是商业物理空间、办公物理空间的建设提出了新要求。

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