城市规划师辅导之城乡规划行政法学基础(8)

　　3.行政行为的效力

　　行政行为的效力，是指行政行为一旦成立，便对行政主体和行政相对人所产生的法律上的效果和作用，表现为一定的法律约束力与强制力。

　　确定力。有效成立的行政行为具有不可变更力，即非依法不得随意变更、撤销。行政主体非依法定理由和程序不得随意变更行为的内容，或者就同一事项重新作出行政行为。行政相对人不得否认行政行为的内容，随意改变行政行为的内容。要求改变行政行为必须依法提出申请。

　　拘束力。行政行为成立后，其内容对行政主体和行政相对人产生的法律上的约束力。对于行政相对方，必须严格遵守、服从已经生效的行政行为;否则将承担相应的法律后果。对于行政主体，行政行为未被依法撤销、变更之前，负有执行该行政行为的义务，任何机关或者公务员不能干预这种执行;都要受到该行政行为的约束。

　　执行力。行政行为生效后，行政主体依法有权采取一定的手段，使行政行为的内容得以实现的效力。当行政相对人不履行法定义务时，行政机关可以依法强制其履行该义务。这种行政强制执行是行政机关依职权所作的执法行为，不需要事先得到法院的判决。这种执行力又称“自行执行力”。但是，自行执行力并不是所有的行政行为都必须强制执行，如：行政许可行为，行政处罚中的警告行为。一般而言，行政行为只是在行政性对方拒不履行义务的情况下，行政行为才需要强制执行。

　　多数情况下行政行为成立、生效后应立即执行，但并不是都立即执行。也有一些例外情况，如法律规定的暂缓执行的行为;行政主体不具备强制执行手段，须要申请人民法院强制执行等。

　　公定力。行政行为在没有被有权机关宣布违法或无效之前，即使不符合法定条件，仍然视为有效，并对任何人都具有法律约束力，也就是说，无论合法还是违法，都推定合法有效。

　　4.行政行为的成立与合法要件

　　行政行为生效的前提条件是行政行为的成立。一个行政行为只有具备法定要件，才能有效成立，才是合法的。一般行政行为的生效规则是：

　　(1)即时生效，行政行为一经作出即具有效力，对相对方立即生效;

　　(2)受领生效，行政行为须为被相对方受领才开始生效。受领，即接受、领会，是指行政机关须将行政行为告知相对方，为相对方所接受，一般采用送达的方式;

　　(3)告知生效，行政机关将行政行为的内容采取公告或宣告等有效形式，使对方知悉;

　　(4)附条件生效，行政行为的生效附有一定的期限或一定的条件，在所附期限到来或条件消除时，行政行为才开始生效。如：行政法规、规章的生效，往往附有一定的期限。

　　行政行为合法的要件是：

　　(1)主体合法。行政行为的主体必须有行政主体资格，能以自己的名义独立承担法律责任，否则行政行为无效。行政主体合法包括行政机关合法、人员合法、委托合法三方面的内容。

　　(2)权限合法。行政主体必须在法定的职权范围内，以一定的权限规则实施行政行为。包括：行政事项管辖权的限制;行政地域管辖权的限制;时间管辖权的限制;法定手段的限制;法定程度的限制;法律、法规设定条件的限制;委托授权的限制。行政主体只有在上述法定职权限度内实施行政行为，否则无效。

　　(3)内容合法。是指行政行为中体现的权利和义务，以及对权利、义务的影响与处理都应符合法律、法规的规定和社会公共利益。对于受法律羁束的行政行为，必须符合法律法规的规定;对于自由裁量行为，必须符合法定幅度与范围。行政行为的内容应明确、适当，体现公正合理;必须符合实际，切实可行。

　　(4)程序合法。行政主体在实施行政行为时必须依照法定程序进行，不得违反法定程序，任意作出某种行为。一是要求行政行为性质要与相适应的法定行政程序要求相符合;如：行政许可程序是申请、审定、核发。二是必须符合程序的一般要求，如：说明身份规则、听取意见规则等。

　　5.行政行为的分类

　　行政行为分类方法很多，不同的标准可以有不同的分类。在城市规划管理实践中经常遇到的有下列几种：

　　(1)抽象行政行为与具体行政行为。按照行政行为的对象是否特定为标准划分为抽象行政行为和具体行政行为。

　　抽象行政行为，是指特定的行政机关在行使职权的过程中，制定和发布普遍行为准则的行为;抽象行政行为是能对未来发生约束力，可以反复使用，可以起到约束具体行政行为的作用的行为。包括：制定法规、规章，发布命令、决定等。编制城市规划也属于抽象行政行为。

　　抽象行政行为的其核心特征是：行政行为的不确定性或普遍性。抽象行政行为是对某一类人或事具有约束力，且具有后及力，其不仅适用当时的行为或事件，而且适用于以后要发生的同类行为和事件。抽象行政行为具有普遍性、规范性和强制性的法律特征，并经过起草、征求意见、审议、修改、通过、签署、发布等一系列程序。抽象行政行为包括：行政立法行为、制定其他规范性文件的行为等。

　　具体行政行为，是行政机关在行使职权的过程中，对特定的人或事件做出影响相对方权益的具体决定与措施的行为。具体行政行为是将行政法律关系双方的权利和义务内容的具体化，是在现实基础上的一次性行为。在已有行政法律规范的情况下实施具体行政行为必须遵守法定规则。

　　具体行政行为的特征是行为对象的特定性与具体化。其内容只涉及某一个人或组织的权益。

　　具体行政行为一般包括：行政许可与确认行为、行政奖励与给付行为、行政征收行为、行政处罚行为、行政强制行为、行政监督行为、行政裁决行为等。

　　(2)内部行政行为与外部行政行为。以行政行为的适用性和效力作用对象的范围作标准，可以划分为内部行政行为和外部行政行为。所谓内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生的法律效力的行为，如行政处分、行政命令等。外部行政行为，是指行政主体对社会实施行政管理活动的过程中，针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为，如行政处罚、行政许可等。

　　(3)羁束行政行为与自由裁量行政行为。行政行为以受法律的约束程度为标准，可分为羁束行政行为和自由裁量行政行为。羁束行政行为，是指法律规范对其范围、条件、标准、形式、程序等作了较详细、具体、明确规定的行政行为。行政主体必须严格依照法律规范的规定进行，没有自行选择、斟酌、裁量的余地，如税务机关征税等。自由裁量行为，是指法律规范仅对行为目的、范围等作了原则性规定，而将行为的具体条件、标准、幅度、方式等留给行政机关自行选择、决定的行政行为。

　　(4)依职权的行政行为与依申请的行政行为。以行政机关可否主动作出行政行为标准，划分为依职权的行政行为和依申请的行政行为。行政机关依据法律授予的职权，无须相对方的请求而主动实施的行政行为，称为依职权的行政行为;如行政处罚等。依申请的行政行为，是指行政机关必须有相对方的申请才能实施的行政行为;如颁发营业执照、核发建设工程规划许可证等。

　　(5)单方行政行为与双方(多方)行政行为。以决定行政行为成立时参与意思表示的当事人的数目为标准，把行政行为划分为单方行政行为与双方(多方)行政行为。单方行政行为，是指行政机关单方意思的表示，无须征得相对人同意即可成立的行政行为。如行政处罚、行政监督等。双方行政行为，是指行政机关为实现公务目的，与相对方协商达成一致而成立的行政行为;如行政合同。如果行政关系多方当事人为了一定目的，经协商达成一致而产生法律效果的行政行为称为多方行政行为;又称为“行政协定”或“行政协议”;如行政机关与群众组织签订的各项协议等。双方行政行为与多方行政行为在性质上没有多大区别。

　　(6)要式行政行为与非要式行政行为。以行政行为是否应当具备一定的法定形式为标准，划分为要式行政行为和非要式，行政行为。要式行政行为，是指必须具备某种法定的形式，或遵守法定程序才能生效的行政行为。如行政处罚必须以书面形式加盖公章才能生效。如果不需一定方式和程序，无论采取何种方式都可以成立的行政行为称为非要式行政行为;如公安机关对醉酒司机采取强制约束的行为。要式行为，就其形式而言是羁束性的要求;而非要式行政行为属于自由裁量性规定。采取非要式行政行为应受到严格控制，一般在情况紧急或不影响对方权利的情况下，才能采取。

　　(7)作为行为与不作为行为。所谓作为行政行为，是指以积极作为的方式表现出来的行政行为，如行政奖励、行政强制等。不作为行政行为，是指以消极不作为的方式表现出来的行政行为。如“集会游行示威法”中规定，对于游行、集会申请，主管机关对申请“预期不通知的，视为许可”就属于不作为行为。

　　(8)行政立法、行政执法与行政司法行为。是以行政权作用的方式和实施行政行为所形成的法律关系为标准划分的。行政立法行为，是行政主体以法定职权和程序制定带有普遍约束力的规范性文件的行为。行政执法，是指行政主体依法实施的直接影响相对方权利和义务的行为，或者对个人、组织的权利和义务的行使和履行情况进行监督检查的行为;包括行政许可、行政确认、行政奖励等。行政司法，是指行政机关作为第三者，按照准司法程序审理特定的行政争议或民事争议案件所作出的裁决行为;它所形成的法律关系是以行政机关为一方，以发生争议的双方当事各人为一方的三方法律关系，具体包括行政裁决、行政复议等。此外，还有一些特殊的行政行为，如行政终局裁决行为、国家行为等。

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