城市规划师辅导之城乡规划行政法学基础(9)

　　6.行政指导

　　行政指导是第二次世界大战后，作为一种行之有效、灵活的行政方式在国家行政管理中得到了广泛的应用。

　　(1)行政指导的含义。行政指导，是指行政主体为适应复杂多变的经济和社会管理的需要，基于国家法律原则和政策，在其职责、任务或其所管辖的范围内，在行政相对方的同意或协助下，灵活的运用非强制手段，有效地实现一定的行政目的，但不直接产生法律效果的行为。其内涵：一是行政指导的实施宗旨是适应社会主义市场经济条件下不断变化的经济和社会生活对行政管理的需要。二是行政主体实施行政指导是根据其职责和承担的具体任务进行的，只要属于其管辖范围内的事项，行政主体均可以对其实施行政指导;除一些行政指导具有法律依据外，多数的行政指导的行政行为是基于法律原则以及行政组织法上的职能规定作出的，有的则是直接根据国家政策灵活作出的。三是行政指导没有强制力，行政相对方可以自主决定是否接受或者配合，因而不产生直接的法律后果。

　　(2)行政指导的种类。行政指导可以从不同的角度进行分类：以有无法律依据分为有法律依据的行政指导和无法律依据的行政指导;以作用的性质分为促进性行政指导和限制行政性指导;以指导层次分为宏观性行政指导和个别行政指导;以行业和部门管理可以分为建设、教育、商业等若干行业类别，如对行业发展的指导意见、产业政策等均属行业指导;以功能为标准分为管制型行政指导、调整性行政指导、促进性行政指导，如事先阻止违章建筑即属于管制性行政指导，调停相对人之间的争执，避免酿成事端，属于调整性行政指导，促进性指导是指行政主体为使行政相对方的行为合法化而给予的行政指导，如规划报建指导等。

　　(3)行政指导的意义。行政指导是对目前法律不完备的及时补充。由于立法周期、费用等限制，尚不能完全满足行政管理对行政立法的需求，难以周到地为“依法行政”提供法律依据和具体对策。行政机关可以利用行政指导等措施实施管理，可以起到对“法律空白”和传统“依法行政”手段的补充。

　　行政指导是现代行政管理民主化的发展趋势，传统的行政管理具有明显的“命令一服从”的关系特征。二战后，特别是近几十年来，各市场经济国家随着经济民主化的趋势，相应产生了行政管理民主化的趋势，由于行政指导是在行政相对人的自愿同意和协助下进行的，与强制性法律手段相比，行政指导更具民主性，更符合行政相对人的意愿，从而减少行政阻力，更有利于行政管理目标的实现。

　　五、行政程序

　　1.行政程序的内涵

　　程序是指为完成某项任务或者达到某个目标，预先设定好的方式、方法或步骤。对于行政程序，目前尚无标准的定义。一般认为行政程序有广义和狭义之分。广义行政程序是指有关行政的程序，包括行政行为的程序、解决行政案件的程序等。狭义的行政程序是指国家机关及其工作人员以及其他行政主体施行行政管理的程序，即行政主体实施其实体行政法权力(利)，履行其实体行政法义务，依法必须遵循的方式、步骤、顺序以及实现的总合。其中，步骤是指行政过程的必经阶段;步骤是指行政活动过程的方法和形式;时限是指行政行为完成限定的期限;顺序是指行政行活动完成的先后次序。

　　(1)行政程序的基本规则必须由法律规定，不得由行政部门自行设定、变更或撤销。

　　(2)行政程序必须向利害关系人公开，并设置适当的程序规则予以保障。

　　(3)公民的权利或义务因某种行政行为而受到影n向时，在该行政行为作出以前，应当有适当的程序规则保障其获得陈述意见和提供证据的公正机会，并预先告知行政相对人寻求救济的渠道和方式。

　　(4)行政程序具有中立性原则，保障行政裁判人员的独立性，建立回避制度，引入分权制衡机制等。

　　(5)凡是可能损害行政相对人合法权益的行政行为都必须设有有效的行政救济程序。

　　(6)行政程序的设置应以最小成本尽可能获得最大收益，以达到设定的目标;充分体现合理原则，

　　2.行政程序的类型及作用

　　以行政程序使用的范围划分，行政程序可分为内部行政程序和外部行政程序。以行政程序是否由法律加以明确规定为标准，分为法定程序和自由裁量程序。按照行政程序适用的时间不同为标准，可分为事前行政程序和事后行政程序。按照适用于不同行政职能为标准，划分为行政立法程序、行政执法程序和行政诉讼程序。根据行政程序的环节划分为普通行政程序和简易行政程序。

　　行政程序的作用是：保障行政相对人的权利，扼制行政主体自由裁量的随意性;保障行政权力的有效行使，有助于提高行政效率，在行政公正和效率之间起到平衡的作用。

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