2020房地产估价师《制度与政策》章节教材考点：土地制度概述

土地所有制：

《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”

(一)国有土地

全民所有制的土地被称为国家所有土地，简称国有土地，其所有权由国务院代表国家行使。《土地管理法》第二条规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。城市市区的土地属于国家所有。《宪法》、《物权法》都明确规定，城市的土地属于国家所有。《土地管理法》第八条更明确规定：“城市市区的土地属于国家所有。”这里所说的城市是指国家设立市建制的城市，不同于某些法律、法规中的城市含义。《中国城市统计年鉴》等使用的市区一词，指的是城市行政区划内除市辖县以外的区域，包括城区和郊区。建制镇既不属于《宪法》和《土地管理法》所说的城市范畴，也不属于其所说的农村和城市郊区的范畴。关于镇的土地所有权问题，1982年11月26日第五届全国人民代表大会第五次会议《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》指出：“草案第十条中原来是把镇的土地和农村、城市郊区一律看待的。全民讨论中有人指出，全国各地情况不同，有些地方镇的建制较大，今后还要发展，实际上是小城市。因此删去了有关镇的规定。镇的土地所有权问题，可以根据实际情况分别处理。”

1998年12月27日国务院颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》(国务院令第256号，以下简称《土地管理法实施条例》)第二条进一步明确了国有土地的范嗣，其规定如下：①城市市区的土地;②农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地;③国家依法征收的土地;④依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地;⑤农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地;⑥因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

《宪法》第十条规定：“任何组织或者个人不得侵占，买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”在现阶段，按照国家有关规定，取得建设用地使用权的途径主要有：①通过行政划拨方式取得;②通过国家出让方式取得;③通过房地产转让方式取得(如买卖、赠与或者其他合法方式);④通过土地或房地产租赁方式取得。依法取得建设用地使用权后，建设用地使用权人享有土地占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。但不得改变土地用途，如需要改变的，应当依法经有关行政主管部门批准。建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押的，当事人应当采取书面形式订立相应的合同。使用期限由当事人约定.但不得超过建设用地使用权的剩余期限。建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。同样，建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。

(二)集体土地

劳动群众集体所有制的土地采取的是农民集体所有制的形式，该种所有制的土地被称为农民集体所有土地，简称集体土地。农民集体的范围有下列3种：①村农民集体;②村内两个以上农村集体经济组织的农民集体;③乡(镇)农民集体。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体组织经营、管理。”

农村和城市郊区的土地一般属于农民集体所有，即除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除南法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;南法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”

党的十八届三中全会提出加快建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等人市、同权同价。同时，改革农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。

土地管理的基本制度：

(一)国家实行土地有偿有限期使用制度

除了国家核准的划拨土地以外，凡新增土地和原使用的土地改变用途或使用条件、进行市场交易等，均实行有偿有限期使用。

《土地管理法》第二条规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条也明确规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”

(二)国家实行土地用途管制制度

根据土地利用总体规划，将土地用途分为农用地、建设用地和未利用土地。土地用途管制的核心是不能随意改变农用地的用途。农用地转用须经有批准权的人民政府核准。控制建设用地总量，严格限制农用地转为建设用地。

(三)国家实行耕地保护制度

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。《物权法》规定，国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。耕地主要是指种植农作物的土地，包括新开垦荒地、轮歇地、草田轮作地;以种植农作物为主间有零星果树、桑树或其他树木的土地;耕种3年以上的滩地和滩涂等。

城镇土地使用制度改革：

在计划经济时期，我国的城镇土地使用制度，是对土地实行行政划拨、无偿无限期使用、禁止土地使用者转让土地的制度。所谓行政划拨，是指土地由政府有关主管部门调拨使用，具体包括两个方面：①土地使用者如果需要土地，不是通过购买或租赁的方式获得，而是按照一定的建设用地程序，由政府有关主管部门无偿拨给。②国家因经济、文化、国防建设或者兴办社会公共事业，如果需要使用原土地使用者正在使用的土地，也不是通过购买或租赁的方式取得，而是运用行政手段无偿调用。

所谓无偿无限期使用，是指从国家那里得到土地时不支付地价，在使用土地的过程中也不缴纳地租或土地使用费。同时国家在将土地划拨给这些使用者时，也没有规定具体明确的土地使用期限。除非遇到国家新的建设需要使用该块土地，否则土地使用者可以无限期地占用下去。

所谓禁止土地使用者转让土地，是指禁止土地使用者以买卖、出租、抵押、赠与、交换等方式将土地转让给其他单位或个人使用。如果土地使用者不再需要使用该块土地，必须将土地无偿交给国家有关部门，由其重新安排使用。

上述我国城市土地使用制度通过几十年的实践，证明存在着许多弊端，主要表现在如下方面：①不利于土地的合理利用;②不利于正确评价企业的绩效;⑧有违按劳分配原则;④不利于城市建设;⑤产生不正之风。

我国改革前的城市土地使用制度是整个传统经济体制的一个重要组成部分，整个传统经济体制不改革，传统城市土地使用制度即使存在上述种种弊端，也不能顺利进行改革。在20世纪70年代末期中国开始经济体制改革和对外开放之后，传统城市土地使用制度已不再适应经济体制改革和对外开放的需要。改革这种土地使用制度，由于可以释放出土地的巨大活力和促进国民经济健康发展而被提上了日程。

我国城镇土地使用制度改革有一个发展过程。这个发展过程突出表现在下列五个方面：①征收土地使用费;②开展土地使用权有偿出让和转让;③制定地方性土地使用权有偿出让、转让法规;④修改宪法和土地管理法;⑤制定全国性的土地使用权出让和转让条例。

(1)征收土地使用费。征收土地使用费起初是因为对外开放举办中外合资企业提出的。1982年深圳特区开始按照城市土地的不同等级向土地使用者收取不同标准的使用费，抚顺、广州等城市从1984年起也先后推行。

1988年9月27日，国务院发布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定自1988年11月1日起施行，于2006年12月31日，2013年12月7日进行了修订。该条例指出，征收土地使用税施行后，土地使用费改征土地使用税。

(2)开展土地使用权有偿出让和转让。征收土地使用费的改革还没有为土地使用者转让土地使用权开绿灯，对传统土地使用制度触动不大。1987年下半年，深圳特区率先开展土地使用权有偿出让和转让的试点，作法是国家出让土地使用权及允许进行土地使用权抵押。1988年福州、海口、广州、厦门、上海、天津等城市也相继进行了这方面的试点。

(3)制定地方性土地使用权有偿出让、转让法规。为了使土地使用权有偿出让、转让活动法制化，做到有法可依，自1987年11月起，各地先后制定和颁发了地方性的土地使用权有偿出让和转让的有关办法或规定。1987年11月29日，上海市人民政府首先发布了《上海市土地使用权有偿转让办法》。此后，1987年12月29日广东省人大常委会正式通过了《深圳特区土地管理条例》。1988年2月13日海南省筹备组发布了《海南土地管理办法》。1988年2月14日海口市人民政府发布了《海口市土地使用权有偿出让和转让的规定》。1988年6月14日厦门市公布了《厦门市国有土地使用权有偿出让、转让办法》。另外，1988年3月9日广州市人民政府发布了《广州经济技术开发区土地使用权有偿出让和转让办法》。天津市也制定了《天津经济技术开发区土地使用权有偿出让转让管理规定》。

(4)修改宪法和土地管理法。1984年10月，标志着中国改革发展重要里程碑的《中共中央关于经济体制改革的决定》认为土地不是商品，并以此为区别社会主义商品经济与资本主义商品经济的标志之一。1986年6月公布的《土地管理法》也特别规定了土地不得出租或以其他形式非法转让。但到了1987年，情况有了重大变化，土地使用制度改革的有关内容开始反映在党巾央和国家的重要文件中。到1988年4月和12月，宪法和土地管理法分别做了修改。

1988年4月11日，出席七届全国人大一次会议的代表在讨论宪法修改草案时认为：“将土地的使用权修改规定为可以依照法律的规定转让，符合我国国情。”12日即通过宪法修正案，删去了宪法第十条第4款中不得出租土地的规定，改为：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这就为土地使用权制度改革的全面推开和深入发展扫清了道路。1988年12月29日，土地管理法也做了相应的修改。

2004年3月14日，十届人大第二次会议通过了宪法修正案，将宪法第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。根据宪法修正案，2004年8月28日，十届人大常委会第十一次会议通过了《关于修改(中华人民共和国土地管理法)的决定》，区分了“征收”和“征用”。

(5)制定全同性土地使用权出让和转让条例。1990年5月19日，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例共八章五十四条，对土地使用权出让、转让、出租，抵押、终止以及划拨土地使用权等问题做了明确规定。同时要求各省、自治区、直辖市人民政府根据该条例的规定和当地的实际情况，选择部分比较成熟的城市先行开展城镇国有土地使用权出让和转让的试点。为了吸引外商投资从事开发经营成片土地，同日国务院还发布了《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，该办法已于2008年1月15日废止。1994年7月5日全国人大常委会通过了《城市房地产管理法》，该法明确规定“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度”，并对土地使用权的出让和转让做了进一步的补充完善。

现行城镇土地使用制度的基本框架：

我国城镇土地使用制度经过改革探索，找到了一种既能维护土地公有制，又有利于市场经济运行的制度。这种土地使用制度，是在不改变城市土地国有的条件下，采取拍卖、招标、协议、挂牌等方式将土地使用权有偿、有限期地出让给土地使用者;土地使用者的土地使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，其合法权益受国家法律保护;需要继续使用的，经批准，期限可以延长，同时按当时市场情况补交地价款。

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