2020房地产估价师《制度与政策》章节教材考点：城镇住房制度

城镇住房制度改革：

城镇住房制度改革是经济体制改革的重要组成部分。我国传统的城镇住房制度是一种以国家统包、无偿分配、低租金、无限期使用为特点的实物福利性住房制度。这种住房制度存在着一系列严重弊端和难以克服的矛盾，其根本问题在于不能有效地满足城镇居民的住房需求，不适应社会主义商品经济的客观要求，实行低租金出租的办法，房租低得连住房的维修费也补偿不了，不仅年年国家投入住宅建设的大量资金收不回来，还要再拿出一大笔资金用于补贴住房的维修和管理费用.因此，对这种传统的城镇住房制度必须进行全面彻底的改革，实现机制转换，创立具有中国特色的新型住房制度，实现住房商品化、市场化、社会化。

我国城镇住房制度改革经历了三个阶段：

(一)城镇住房制度改革的探索和试点阶段

1978年邓小平同志提出了关于房改的问题。1980年4月，他更明确地提出了住房制度改革的总体构想，提出要走住房商品化的道路。同年6月，中共中央、国务院批转了《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式宣布将实行住宅商品化的政策。

1979年开始实行向居民全价售房的试点，中央拨款给西安、柳州、梧州、南宁四市，建房向居民出售。1980年试点扩大到50个城市，1981年又扩大到23个省、直辖市、自治区的60多个城市及部分县镇。

1982年开始实行补贴出售住房的试点，即政府、单位、个人各负担房价的1/3。1982年先在郑州、常州、四平及沙市四市进行试点。1984年国务院批准北京、上海、天津三个直辖市扩大试点。截至1985年底，全国共有160个城市和300个县镇实行了补贴售房，共出售住房1093万排㎡。

自1986年以后，城镇住房制度改革取得了重大突破，掀起了第一轮房改热潮。1986年2月，成立了“国务院住房制度改革领导小组”，下设办公室，负责领导和协调全国的房改工作。这一时期的主要特点是针对低租金的传统住房制度，提出了以大幅度提租为基本环节的改革思路。在总结试点工作经验的基础上，1988年1月国务院召开了“第一次全国住房制度改革工作会议”，同年2月国务院批准印发了国务院住房制度改革领导小组《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案>(国发[1988]11号)。这是国务院颁发的全面指导城镇住房制度改革的重要文件，充分肯定了试点城市的做法和经验，确定了房改

的目标、步骤和主要政策，对全国房改的工作进行了部署，标志着住房制度改革进入了整体方案设计和全面试点阶段。

(二)城镇住房制度改革的全面推进和配套改革阶段

1991年城镇住房制度改革取得了重大突破和实质性进展，结束了一段时期以来的徘徊局面，进入了全面推进和综合配套改革的新阶段。1991年6月，国务院颁发了《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》(国发[1991]30号)，其中明确规定了城镇住房制度改革的根本目的，重申了城镇住房制度改革的有关政策，提出了部分产权理论，要求实行新房新制度，强调了国家统一政策的严肃性。

1991年11月，国务院办公厅下发了《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》，这是城镇住房制度改革的一个纲领性文件，明确了城镇住房制度改革的指导思想和根本目的，制定了城镇住房制度改革的总体目标和分阶段目标，提出了城镇住房制度改革的四项基本原则，规定了城镇住房制度改革的十二大政策，要求在1992年至1993年内在全国范围内全面推进城镇住房制度改革。这标志着城镇住房制度改革已从探索和试点阶段，进入全面推进和综合配套改革的新阶段。1992年2月，国务院正式批复了上海市的住房制度改革方案。同年5月1日，《上海市住房制度改革实施方案》正式出台实施，上海市实行了“五位一体”的房改实施方案，具体包括推行住房公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会五项措施。上海市借鉴新加坡的成功经验，在全国率先建立了住房公积金制度，开辟了新的稳定的住宅资金筹集渠道。上海市住房制度改革方案的实施对全国的房改产生了巨大影响和推动作用，引起了所谓“上海效应”。

(三)城镇住房制度改革的深化和全面实施阶段

1994年7月18日国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发[1994]43号，以下简称《决定》).它是在认真总结10多年房改实践经验的基础上制定的，是指导今后一段时期房改工作的主要政策文件。《决定》确定房改的根本目的是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化;加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。房改的基本内容可以概括为“三改四建”。“三改”即改变计划经济体制下的福利性的旧体制，包括：改变住房建设投资由国家、单位统包的体制为国家、单位、个人三者合理负担的体制;改变各单位建房、分房和维修、管理住房的体制为社会化、专业化运行的体制;改变住房实物福利分配的方式为以按劳分配的货币工资分配为主的方式。“四建”即建立与社会主义市场经济体制相适应的新的住房制度，包括：建立以中低收人家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系;建立住房公积金制度;发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系;建立规范化的房地产交易市场和房屋维修、管理市场。从而逐步实现住房资金投入产出的良性循环、促进房地产业和相关产业的发展。《决定》要求全面推行住房公积金制度，积极推进租金改革，稳步出售公有住房，加快经济适用住房的开发建设，做好原有政策与《决定》的衔接工作等，标志着城镇住房制度改革已进入深化和全面实施阶段。

1998年7月3日发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号).宣布从1998年下半年开始，全国城镇停止住房实物分配，实行住房分配货币化。新的深化城镇住房制度改革的基本内容是：①停止住房实物分配，实行住房分配货币化;②建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系;⑧继续推进现有公有住房改革，培育和规范住房交易市场;④采取扶持政策，加快经济适用住房建设;⑤发展住房金融;⑥加强住房物业管理。由于实施上述政策，使全国住房制度改革取得突破性的进展，同时，也因此形成了新的住房制度的分水岭和企业住房制度改革的重要里程碑。

党的十八大提出加快建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，完善符合国情的住房体制机制和政策体系，立足保障基本需求、引导合理消费，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，逐步形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，实现广大群众住有所居的住房目标。

住房保障制度：

目前，我国在以廉租住房制度、经济适用住房制度和公共租赁住房为主要内容的基本住房保障制度框架基础上，推进公共租赁住房和廉租住房并轨运行，探索发展共有产权住房，并通过棚户区改造等方式，积极改善其他住房困难群体的居住条件。

(一)保障性住房

保障性住房是享受政策支持的住房，包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、限价商品住房。

廉租住房由政府通过新建、改建、购置、租赁等方式筹集;新建廉租住房，实行土地划拨和税费减免;以低租金出租给符合条件的家庭。廉租住房单套建筑面积控制在50㎡以内，保证基本居住功能。廉租住房保障也采取发放租赁补贴、由低收人家庭在市场上自行承租住房的方式。廉租住房保障资金来源有：一是地方财政将廉租住房保障资金纳入年度预算安排。二是住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设。三是土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%，各地还可根据实际情况进一步适当提高比例。四是廉租住房租金收入实行收支两条线管理，专项用于廉租住房的维护和管理。对中西部财政困难地区，通过中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金等方式给予支持。

经济适用住房由政府组织、社会投资建设，实行土地划拨、税费减免、信贷支持，按照保本微利原则出售给符合条件的家庭。经济适用住房单套建筑面积控制在60㎡左右;购房人拥有有限产权，购房满5年可转让，但应按照规定交纳土地收益等价款;政府优先回购。

公共租赁住房的供应对象主要是城镇中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。公共租赁住房房源通过新建、改建、收购、在市场上长期租赁住房等方式多渠道筹集。租金水平由市县人民政府统筹考虑市场租金水平和供应对象的住房支付能力合理确定。

限价商品住房通过限定套型结构、销售价位，以招标方式确定开发建设单位。按照《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(国发(2010]10号)要求，房价过高、上涨过快的地区，要大幅度增加限价商品住房等的供应。从建设限价商品住房的城市的情况看，主要面向有本地户籍的中等及以下收入住房困难家庭销售。

目前，国家有关部门正积极推进公共租赁住房和廉租住房并轨运行。根据《住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》要求，各地区要把廉租住房全部纳入公共租赁住房，实现统一规划建设、统一资金使用、统一申请受理、统一运营管理。同时，探索发展共有产权住房，从具体政策上，共有产权住房的供应对象是在城镇稳定就业一定年限的首次购房家庭和棚户区改造后扩大住房面积的家庭，只能享受一次。当居住一定年限后交易时，需按政府(或单位)与个人的产权比例分享收益，防止寻租，政府(或单位)与购房者各自持有的产权份额可按规定相互购买。这种共有产权住房可以涵盖目前保障房中的经济适用住房和限价商品住房。

(二)棚户区改造

棚户区改造包括城市棚户区改造、国有工矿棚户区改造、国有林区棚户区改造、国有垦区危房改造等。棚户区改造是重大的民生工程和发展工程。2008年以来，各地区、各有关部门贯彻落实党中央、国务院决策部署，将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，大规模推进实施。2008～2012年，全国改造各类棚户区1260万户，有效改善了困难群众住房条件，缓解了城市内部二元矛盾，提升了城镇综合承载能力，促进了经济增长与社会和谐。《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》国发[2013]25号)，要求进一步加大棚户区改造力度，让更多困难群众的住房条件早日得到改善，同时，有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应。棚改安置住房的供应对象是居住在棚户区的居民，其中多为低收入和中等偏下收入住房困难家庭。采取财政补助、银行贷款、企业支持、群众自筹、市场开发等多渠道筹集资金。对城市和国有工矿棚户区改造项目，实行免征城市基础设施配套费等优惠政策。

(三)相关配套政策

1.财政政策。市县财政将公共住房保障资金纳入年度预算安排。中央财政对中西部地区廉租住房、对各地公共租赁住房及棚户区改造住房建设给予资金支持。对保障性住房建设，减免税收，免收各种行政事业性收费和政府性基金。通过税率调整，鼓励合理住房消费。

2.金融政策。住房消费方面主要包括个人住房商业贷款、住房公积金贷款。国家通过调整贷款利率和首付比例、实行差别化利率等方式，支持购买普通自住住房。住房建设方面有商业银行开发贷款。此处，允许利用住房公积金贷款支持保障性住房建设(试点);金融机构对廉租住房、经济适用住房等保障性住房建设，执行优惠利率并适当延长贷款期限。

3.土地政策。商品住房用地采取“招拍挂”方式出让。保障性住房用地实行划拨等多种方式供应，并优先保证。

住房公积金制度：

(一)住房公积金制度概述

我国住房公积金制度，最早于1991年在上海市建立。1992年起，北京、天津、南京、武汉等城市也相继试行符合本地实际的住房公积金制度。1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发[1994]43号)，要求全面推行住房公积金制度。1999年，国务院发布施行了《住房公积金管理条例》，住房公积金业务稳步发展，逐步规范，住房公积金的使用方向从生产领域转向消费领域，从支持住房建设转向支持职工住房消费。2002年，国务院修改了《住房公积金管理条例》，从调整和完善住房公积金决策体系、规范住房公积金管理机构设置、健全和完善监督体系、强化住房公积金归集和使用等方面进一步完善住房公积金制度，规范住房公积金管理。

住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。住房公积金实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督。

(二)住房公积金缴存、提取和使用

1.住房公积金缴存

国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位和社会团体及其在职职工都应按月缴存住房公积金。有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金;城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金。职工缴存的住房公积金和单位为职工缴存的住房公积金，全部纳入职工个人账户。

缴存基数是职工本人上一年度月平均工资，原则上不应超过职工工作地所在城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的2或3倍。缴存基数每年调整一次。缴存比例是指职工个人和单位缴存住房公积金数额占职工上一年度月平均工资的比例。单位和个人的缴存比例不低于5%，原则上不高于12%。具体缴存比例由住房公积金管委会拟订，经本级人民政府审核后，报省自治区、直辖市人民政府批准。

2.住房公积金提取

住房公积金提取，是指缴存职工符合住房消费提取条件或丧失缴存条件时，部分或全部提取个人账户内的住房公积金存储余额的行为。职工有下列情形的，可以申请提取个人账户内的住房公积金存储余额：

(1)购买、建造、翻建、大修自住住房的;

(2)偿还购建自住住房贷款本息的;

(3)租赁自住住房，房租超出家庭工资收入一定比例的;

(4)离休、退休和出境定居的;

(5)职工死亡、被宣告死亡的;

(6)享受城镇最低生活保障的;

(7)完全或部分丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系的;

(8)管委会依据相关法规规定的其他情形。

3.住房公积金使用

(1)发放个人住房贷款

设立个人住房公积金账户，且连续足额正常缴存一定期限的职工，在购买、建造、秘建、大修自住住房时，可以向住房公积金管理中心申请住房公积金个人住房贷款。缴存职工在缴存地以外地区购房，可按购房地住房公积金个人住房贷款政府向购房地住房公积金管理中心申请个人住房贷款。

住房公积金个人住房贷款和商业性个人住房贷款除贷款资金来源不同，在贷款对象、贷款流程以及贷款利率、额度等方面也存在较明显差异。

(2)购买国债

在保证职工住房公积金提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，住房公积金管理中心可将住房公积金用于购买国债。

(3)贷款支持保障性住房建设试点

2009年，国家开展了利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作。试点城市在优先保证职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金的前提下，可将50%以内的住房公积金结余资金贷款支持保障性住房建设，贷款利率按照五年期以上个人住房公积金贷款利率上浮10%执行。利用住房公积金结余资金发放的保障性住房建设贷款，定向用于经济适用住房、列入保障性住房规划的城市棚户区改造项目安置用房、政府投资的公共租赁住房建设。

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