公务员考试申论辅导:申论写作与公文的关系

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　　申论是目前公务员考试笔试的必考内容，考试的形式模拟公务员日常工作过程中的某些环节，考试的内容截取了公务员在公务活动中经常涉及的公务内容、工作方法等不同侧面，因此使得整个考试 具有很强的职务性、应用性和操作性。

　　申论考试的作答是以写作为主的过程。由于考试的内容具有模拟性，另外给定资料、试题内 容、作答要求等许多方面又都与公文形成的过程相似，所以，近几年，申论作答成绩比较优秀的考 生都是将文章写成公文样式。另外，有的试题明确要求采用公文或公文式文体，如“给定资料6引 述了某学报C主编提出的意见。请你站在水电规划部门的立场，对C主编的意见作出答复”，又如 “假如你是到现场采访的记者，请你根据采访情况，撰写一份《关于黔江特大交通事故的报告》”，再 如“如果你已经妥善地解决了此次事件，为了预防此类事件的发生，请你草拟一份《关于如何预防 新建小区与周边居民冲突的几点建议》，供领导参考”。这些都足以说明申论写作与公文写作的关 系是密不可分的。

　　一、申论写作源于公文文体

　　从公文发展史来看，一些公文名篇的内容就是作者对治理国家所提出的见解。如贾谊的《陈政事 疏》、晁错的《论贵粟疏》等都属于公文中的上行文。

　　公文写作作为一种人才选拔方式，最早源于汉代的“对策”。“对策者，应诏而陈政也。”应试者通 常把自己的见解和策见以密封的形式向帝王呈送，根据帝王的要求陈述治理国家的策略和见解。这 些策见就是当时的公文。

　　申论作为国家选拔公务人员的一种能力测查方式，是对封建社会科举制度的一次扬弃。“申论” 的核心之意就是对某一事物提出自己的看法，并进行论述和阐明观点、意图，对给定资料所反映问题 提出具有针对性、可行性的对策，并进行阐述与论证。

　　可见，从申论要求、申论写作内容及申论写作的指向性看，申论与公文的形成及发展有渊源关系， 与公文写作要求、目的及某些文种形式有很多的相同点。

　　二、制发公文是政府解决问题的手段

　　申论给定的资料所涉及的问题均为社会性、现实性问题，是人民群众十分关注的问题，也是党和 政府亟待解决的问题，尤其需要行政机关履行职能来化解存在的矛盾。虽然解决问题的途径、职能部 门和相关人员有所不同，但最终都是要通过制发公文的形式来提出具体的措施、意见和办法。申论虽 然只是一种模拟性考试，但对于这个解决问题的最终环节是不可能忽略不计的。

　　其实，在申论作答要求中，就已经有了对这个环节的模仿，如概括资料供领导审阅，或虚拟某一角 色提出对策，或确定范围进行阐述论证。但无论哪种题型都可以通过制作公文的思路来构思作答，这 样不仅能体现考生站在准公务员的位置上思考问题，最重要的是能够测查考生是否具备一名国家公 务人员所应具有的分析问题、解决问题和制作公文的能力。

　　申论试题涉及的内容都与政府职能相关，解决这些问题必须要发挥政府的作用。对于政府来说， 解决问题的手段就是以出台相关的措施、办法为主。如果考生不能站在政府部门或工作人员的位置 来考虑这些问题，不能以理性的方式提出相应的对策或意见，而是以高考作文的思维方式作答，提出 过于个性的观点，则不仅有悖于政府解决问题的正常方式，也与申论考试的要求背道而驰。

　　三、申论考试大纲规定与公文写作规律的一致性

　　2007年中央、国家机关公务员录用考试公共科目考试大纲对申论给定资料的性质和写作要求做 出了进一步的诠注:“申论资料通常涉及某一个或某几个特定的社会问题或社会现象，要求报考者能 够准确理解资料所反映的主要内容，全面分析问题所涉及的各个方面，并能在把握资料主旨和精神的 基础上，形成并提出自己的观点、思路或解决方案，准确流畅地用文字形式表达出来。”这是自申论考 试以来，第一次使用公文“主旨”概念，第一次明确提出观点、思路或解决方案的形成要依据资料的主 旨进行写作。也就是说，申论的写作要以公文写作的思路来对待，要从公文主旨的角度来面对给定 资料。

　　2009年中央、国家机关公务员录用考试公共科目考试大纲在此基础上又强调:“申论主要通过应 试者对给定资料的分析、概括、提炼、加工，测查应试者解决实际问题的能力，以及阅读理解能力、综合 分析能力、提出和解决问题能力和文字表达能力。”

　　2010年中央、国家机关公务员录用考试公共科目考试大纲中关于申论的阐释，变化最大的亮点 有：一是对申论含义的界定。大纲指出“申论是测查从事机关工作应当具备的基本能力的考试科 目”。这一阐述语言高度简练，内容高度原则化、概念化，很难从中得出具体信息。只有将这一基本定 义与重新规定的测查要素及其说明结合起来，才能比较准确地理解新定义的内涵。二是对申论试卷 结构的分类设置。从2010年始，申论考试将按照省级以上(含副省级)综合管理类、市(地)以下综合 管理类和行政执法类职位的不同要求，设置两类试卷。三是明确规定各级别测查的能力要素含义。 省级以上(含副省级)综合管理类职位申论考试主要测查报考者的阅读理解能力、综合分析能力、提出 和解决问题能力、文字表达能力，市(地)以下综合管理类和行政执法类职位申论考试主要测查报考者 的阅读理解能力、贯彻执行能力、解决问题能力和文字表达能力。测查要素及测查点的重大调整，体 现了申论考试对应考者适应机关工作能力的新要求，特别是对不同层次的能力测查体现了需要的差 别性。

　　申论考试从内容到形式的变化，要求我们应对它重新进行审视。申论考试已不再是为考试而设 置的考试，大纲的每一次变化都是申论考试规范化和体系化提升的一个过程，正是这个过程让我们看 到了申论考试的发展与成熟。从大纲的不断完善中，我们依旧可以看到申论考试的四大核心内容：

　　一是阅读理解资料，二是把握资料主旨，三是提出自己的观点，四是文字表达。而这些内容恰恰就是 公务员在进行公务活动或行政作为过程后形成公文的过程和要求。

　　以公文写作的思路来对待申论的写作，要从公文主旨的角度来看待给定资料中反映的主要问 题或主要内容。所谓“主旨”，即为“主要的意义、用意和目的”。公文主旨不同于一般写作中讲到 的主题或中心思想。公文主旨的含义一般指意见、要求、办法、措施和主张等内容，而这些内容都 是要通过各种公务活动、行政行为和公共事务过程表现出来的，在文章结构上通过“做什么”、“怎 么做”和“为什么做”这样的基本模式对具体事项作出判断与表述，而不涉及公务活动以外的其他 事项和问题。所以，公文写作既不是宣传资料，也不是理论文章，而是依法行政和进行公务活动的 工具。公文写作的思路就要符合“提出问题一分析问题一解决问题”这一基本规律，申论写作主要 测查考生的阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、贯彻执行能力和文字表达能力。 两种写作，形式不同，但写作出发点及思考问题思路一致性殊途同归，也吻合了申论考试大纲提出 的明确要求。

　　四、公文写作与申论写作的相关性

　　公文是公务文书的简称。广义的公文泛指按照一定程序和格式处理公务的行文，包括《国家行政 机关公文处理办法》(国发〔2000〕23号)所规定的13种公文，也泛指机关在处理各种日常事务性工作 中所形成并使用的常用文书，又称事务文书。因此，广义的公文是指在公务活动中用于上传下达、处 理问题、反映情况、联系事务、商洽工作的具有特定效力和惯用体式的文书。申论考试模拟公务员日 常工作形式及过程，试卷在内容上体现的是公务员在公务活动中的情节和状态，作答的形式体现的是 公务员在执行公务活动中处理问题和解决问题的方法及手段，而公文正是解决问题的重要工具和手段。

　　根据2000―2010年中央、国家机关及浙江省公务员录用考试申论试卷分析，申论试题基本由“理 解分析”、“概括要点”、“提出对策”、“文字表达”四个部分构成。从这四个部分的题型看，每个类型试 题从作答要求到作答形式，都若隐若现地表现出与公文的丝丝缕缕的关联性，尤其在作答时，一般都 可以在公文中找到与之相匹配的作答形式、作答概念及写作文种。因此，掌握公文的写作特点及方 法，对作答申论试题会起到直接和间接的参照作用，从而使申论的写作思路更加清晰、结构更加严谨、 目的更加明确、格式更加规范。

　　1.报告与申论写作的相关性。

　　报告可以分汇报工作、反映情况、答复询问三种，在申论试题中容易出现的为前两种。用于汇报 工作的报告可分为两种，一种是对某项工作提出意见或建议，另一种是对工作中的困难、做法、经验和 教训的全面反映。反映情况的报告用于报告上级需要定期掌握的情况，如本地区、本系统所发生的重 大事件以及带有倾向性的问题。

　　(1)报告的结构形式。

　　报告的结构形式一般表现为“标题+主送机关+正文(报告缘由+报告事项+报告结尾)+落 款”。如果试题中没有特别要求写成公文式报告，一般概括及概述写作格式主要参照报告的正文格式 来写。其中，报告缘由是报告正文的开头，即用简明扼要的语句概括给定资料的性质和主要内容;报 告事项是报告的主体部分，即将给定资料中的内容分成几个相关的段落或方面，给予准确、简要、条理 清晰的全面说明。

　　(2)报告的写作要点。

　　一是点与面的关系，“点”包括局部的、个别的事例，特殊的典型资料;“面”是全局、整体资料。二 是详与略的关系，重点突出，主次分明。三是事与理的关系，“事”即有关的工作或事件的情况，“理”即

　　对工作或事件情况的分析与议论。具体到申论概括与概述中，同样要从这三个方面对给定资料的内 容给予有条理的表达和说明，叙述中不能加入过多主观的认识和感慨，说明中不能渗透大段议论，不 能只提其一不提其二，也不能片面说明、随意夸大。

　　(3)报告正文的写作格式。

　　报告正文的基本格式是“三段式”，根据不同内容而适当变化。实际上，历年概括题型的作答要求 多为“概述全面，观点明确，文字要简明扼要，分析恰当，条理清楚，语言通畅”。无论是否提出“供领导 审阅”的作答要求，考生都应根据报告的写作特点，将概括或概述写成报告结构形式。具体为：

　　情况一一做法'一"问题(意见)

　　情况(做法)――问题――今后意见

　　情况――问题――今后意见

　　情况――原因(责任)――下步做法

　　情况――原因――责任及处理意见

　　情况――问题――建议等

　　(4)报告与申论试题的相关性。

　　①报告与概括、概述写作的相关性。概括与概述题型是申论考试的基本题型。从国家试卷看， 这一题型虽然每年都有变化，但一般都是题型不变内容变。写作的核心没有变，即概括要准要深，要 挖掘本质，概述要细要全，要纲举目张。掌握报告的写作方法与特点，对于作答申论试卷中的概括与 概述题型有很大的借鉴意义。

　　②报告与论述、文章写作的相关性。报告与论述、文章写作的相关性主要体现在作答要求直接 以报告文种的形式作为文章写作体式。如“假设给定资料中有关我国城市交通拥堵的问题在你市都 存在，你作为市交通主管部门的负责人，请根据给定资料，写一份《关于我市交通拥堵情况的报告》”， 作答明确要求简要介绍情况，恰当分析原因，提出全面、明确、可行的对策;条理清楚，语言通畅;字 数不多于1500字。”这个要求实际就是报告的写作要求，所以作答时就可以参照报告的“标题+主送 机关+正文+落款”这种格式来写。由于试题没有明确的呈送对象，所以只需参照报告正文的写作形 式来写即可。考生在作答申论试题时，必须认真审读每道题中的具体作答要求，以此作为“写什么”的 参考依据。

　　2.意见与申论写作的相关性。

　　意见适用于对重要问题提出见解和处理办法。意见有两种类型：一是意见只有建议性质，这样 的意见通常指来自下级机关，一经上级机关批转或批准，即从建议性转化为指导性和约束性;二是意 见具有指示性质，这样的意见一般来自上级机关。

　　意见具有行文方向的灵活性，既包括上行的意见，也包括下行的意见或者平行的意见。因此在实 际工作中，意见的使用频率有逐渐升高的趋势。在申论试卷中出现的意见，大多属于下级单位向上级 机关提出解决问题的参考性和建议性意见。也就是说，考生要针对申论给定的资料分析，根据自己对 资料的阅读理解，提出解决问题的见解和处理方法。这是提出对策题型的又一种表现形式，对策由具 体、可见的方式方法开始转换为一种想法、一种思路或一种认识。

　　(1)意见的结构形式。

　　意见的结构形式一般表现为“标题+正文+结尾+落款”。如果试题中没有特别要求写成公文式 意见，一般主要是参照意见的正文部分写作。这部分内容由提出意见的缘由和意见具体内容两部分 组成。其中，提出意见的缘由即开头部分，该部分概括说明提出意见的目的、背景、依据;意见具体内 容一般采用分条列项的结构方式，阐明基本见解、原则性要求、政策性措施及注意事项等。

　　(2)意见的写作要点。

　　一是全面、系统。意见要顾及对象的各个方面，尤其要使涉及的相关部门都能根据所提意见领会 工作的原则和要求。二是准确、具体。意见中涉及的措施和办法，用语要准确，表述要具体，以便相关 部门理解并参照执行。三是内容层次分明，既要有工作的基本原则，又要有具体的政策措施和执行办 法，分层阐述。

　　(3)意见与申论写作的相关性。

　　意见与申论写作的相关性主要表现在试卷中的论述部分。论述题是申论试卷中考生可发挥空间 最大的部分。从历年国家申论试卷的论述题型看，大体可分三种类型：一是无命题式论述，如2000― 2002年申论试卷，即按试题本身写作要求写一篇文章;二是命题式论述，如2004年、2005年、2007 年、2008年、2010年、2011年申论试卷，即按试题所给具体的命题要求写一篇文章;三是根据试题所 限定写作范围写一篇文章，如2003年、2005年、2006年、2009年申论试题。在这三种类型的文章写 作中，除命题写作外，其他两种写作类型都可以参照公文意见正文部分的写作方法。其原因就在 于，申论文章的写作要求与意见的写作要求有着一致性，如内容全面、分析具体、条理清楚。最重 要的就是申论的写作都是针对给定资料的内容来确立写作的中心论点，资料中所反映的问题都与 行政机关的职能、职责权限密切相关，是国家公务人员必须要处理以及能处理的公共事务。而作 为一名准公务人员的考生，应该将自己置于公务员的位置上，针对资料中反映的问题进行思考，发 挥职能部门的作用，即明确问题的性质和危害，分析问题产生的原因，重点提出解决问题的见解和 办法，并进行充分的论述和解释，体现解决方案的可行性、科学性和规范性，这样才能符合解决问 题的实际。

　　其实，即使是命题式写作，从命题的写作要求看，仍可以从意见的写作思路及写作方法上得到一 些借鉴或启示。

　　例如2010年至2011年中央、国家机关公务员录用考试《申论》试题(参见表5-4)，虽文章题目不 一样，但每道题提供的写作要求基本相同，这种要求与意见的写作要求具有相似性。所以在命题确立 的前提下，在文章的写作思路方面完全可以参考意见正文内容的写法。用写作意见的思路写作申论 文章，既体现了公文写作与申论写作在某些方面的相通性，也体现了公务员写作能力运用的灵活性。 如果将上述命题的文章写成议论文样式，只能说明对申论考试形式及性质的理解与认识有误，对申论 给定资料中反映的事物及事理的认识与理解不足，缺乏一个公务员在工作实际中解决问题的基本思 路和方法，从而导致文章写作或“形而上”或“形而下”重心偏移;如果在上述命题的文章写作中采用了 过多的说理成分和举例说明，侧重强调“为什么”，而没有具体写明“怎么办”，这也不是公务员处理问 题的科学方式，不符合行政机关解决问题的正常途径。所以，确定以意见式的写作形式作为申论文章 写作的思路，是答好论述题及文章写作的比较有效的选择。

　　3.计划与申论写作的相关性。

　　计划是预计未来一定时期内，为完成某项特定的工作或实现某种特定的目标而制定的，具有预想 性部署和安排的指导性书面文字资料。计划内容要对今后可能出现的问题和遇到的困难进行分析和 判断，并提出相应的对策和措施;计划必须建立在科学而可行的基础上，既要科学、积极，又要实事求 是，可望且可及;计划制订时要充分依据环境与条件两个必备的前提，使其具有一定的可行性;计划一 经制订，它的约束力就随之形成，除需要自觉执行外，还需要配以限制性执行或规定性的执行要求;计 划的表达方式主要是说明，一般要说明四项基本内容：制订依据、做什么、怎么做、做多久(何时完 成)，并有数量、质量和时间期限的要求;计划是执行文件但不是法规，因此在执行中由于具体情况的 改变，有时可以有所变通、调整、修改。

　　(1)计划的结构形式。

　　计划的结构形式一般由“目标十措施+步骤”三个部分组成，具体而言，指目标和任务、措施和方 法、步骤和安排，在内容方面相对应回答的是“做什么”、“怎么做”、“做多久”。其中：

　　目标和任务是指对要完成的总目标、总任务的分解。目标要明确，任务要具体，要求要清楚，既要 有质的规定，又要有量的要求，还要有程度的划分。

　　措施和方法是指完成上述任务的方式方法，是实现计划既定目标的保证。具体包括需要的环境 或条件、人财物的匹配、具体任务的分工、责任人的落实等。

　　步骤和安排是指应把完成任务的先后顺序安排出来，使每项任务的完成都有时间要求和保证，执 行者在一定时间内做什么、做多少等。

　　(2)计划的写作要点。

　　一要正确使用计划的特殊种类。计划是统称，是多数情况下使用的文种名称，但它还有几种类别 名称，具有一定的特殊功能，因此在使用时要加以区别，如规划、要点、打算、安排、方案等。

　　二要吃透两头。一头是党和国家的方针、政策及上级有关要求、规定，一头是本部门、本单位的实 际情况。机关工作的根本任务就是联系实际，正确执行方针、政策，因此制订计划不能脱离“两头”的 任何一方。

　　三要突出重点。即突出中心工作，在任务的确定、措施的部署、步骤的安排等方面，以保证中心工 作的完成为目的。在文字表述、层次结构、详略安排上以有利于重点问题的表达为原则。

　　四要掌握正确的表达方法。计划的主要表达方法是说明，用言简意赅的文字把事物的形态、性 质、特征、成因、关系、功能等解释清楚，准确明白地表达出计划的根据、目的、任务、措施、步骤、要求等 内容，不能暗示。

　　(3)计划与申论写作的相关性。

　　第四章详述了申论试题中有关提出对策部分的试题，从表4-1看，基本以方案的形式体现出来，有的要求提出措施，有的要求制定对策建议，有的要求制订处理意见，有的明确提出制订方案，有的命 题为规划。其实，除了有明确命题要求的，如制订规划、意见等之外，其他如措施、建议等都可参照计 划类公文的写作思路及方法进行。

　　①方案。

　　方案是计划中的一种特殊类型，属于单项工作计划，往往是领导机关向隶属单位或部门布置一定 时期工作，或对某项工作提出任务要求，阐明指导思想和方针政策，提出工作方法或条件等，是内容完 整，专业性较强，比较周密、详细、具体的单项工作计划，是目标明确，任务要求、措施办法具体的计划。 方案在社会实践中的应用性及应用范围十分广泛。运用方案的写作思路作答有关解决或处理问题方 面的题型，是比较切实可行的。

　　首先，要善于把握给定资料中的角色或角度，使对策具有可操作性。提出对策试题一般给定了考 生的虚拟位置或角色或作答范围，这就限制了考生不能站在一个应试者的身份上作答，否则提出的对 策就容易脱离资料实际，掺杂过多个人看法，导致解决问题的对策不具有可操作性。方案的制订是用 来解决实际问题的，作为一名“公务员”，在制订方案时更应统筹兼顾，从实际出发，运用科学的措施和 办法解决具体问题。用方案的写作思路来指导申论的写作，在于启发考生要针对给定资料从诸多方 面提出解决措施，而不能过于分散和琐碎。

　　其次，要明确提出解决问题的原因。制订方案要说明制订依据和目的，提出对策时，应先简要提 出问题和分析原因。具体到作答试题时，开头一定要用简明扼要的概述方式说明给定资料所反映问 题的危害性及原因，然后按计划类写作格式中常用的专用过渡词，如“现制定XX XX如下”的惯用句子过渡到对策的措施上。没有过渡而直接写到具体的措施，是不符合方案作答要求的。

　　最后，要措施具体，条理分明。制订方案，措施是关键。必须对完成任务提出具体的落实要求，并 且分解到具体的部门和人员，从思想上、组织上、制度上、财力上、时间上给予保障落实。具体到对策 的作答，要紧扣给定资料，主体部分突出具体的措施，有解决问题的步骤和要求以及相关的内容说明; 提出解决的对策应采用分条的形式，主次分明，层次清晰。要避免措施的重复与交叉;避免对解决问 题的措施只列步骤，没有操作方法;避免提出过多措施，琐碎而无力;避免脱离给定资料实际，随意 作答。

　　②规划。

　　规划属于适用期长(一般为三年以上)、范围广的一种计划，是将有关全局工作的发展方向、规模、 远景大体确定下来，内容较为概括、原则。

　　【例19】假如你是某县政府机关的一名公务员，现要求你根据资料内容拟一份本县“十一五”文 化发展规划，完成下列两项内容：(1)列出文化发展规划文本的简要目录。字数不超过150字。 (2)拟出文化发展的总体目标。字数不超过350字。(2007年浙江省公务员录用考试《申论》试题)

　　③要点。

　　规划是上级或上级主管部门向下级单位布置工作的一种计划。内容一般包括：要求下级在一定 时间内应做的重点工作以及应有的原则、措施、基本方法和注意事项等。也可写做“意见”。

　　【例20】假设你是沿海某省省政府工作人员，请结合给定资料，草拟一份《关于将半岛蓝色经济 区纳入国家发展战略的报告》的内容要点。要求：1.内容全面，有针对性;2.条理清楚，表达简明。不 超过400字。

　　综上所述，申论考试的内容与公务员各种各样的公务活动有密切的联系，所以公务员的公务活动 势必会反映在申论试题中，而公文写作是公务员在处理各种公务活动中很重要的一个工具形式。对 公文的熟知程度及驾驭能力，将对申论各种题型的作答与写作产生直接的影响。但在掌握公文时，不 要孤立地将公文文种与申论题型进行对等式比较。

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