2013年初级经济师考试财政税收专业讲义第九章

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　　第九章 政府预算管理

　　第一节 政府预算概述

　　一、政府预算的概念

　　作为政府公共财政收支计划的政府预算有如下含义：

　　(1)政府预算以年度政府财政收支计划的形式存在(形式)

　　(2)政府预算是具有法律效力的文件(性质)

　　(3)政府预算反映政府集中支配财力的分配过程(内容)

　　(4)政府预算是政府调控经济和社会发展的重要手段。

　　二、政府预算的基本特征

　　(一)法律性;(二)预测性　(三)集中性;(四)综合性;(五)公开性。

　　三、政府预算的期限与组成

　　(一)政府预算的期限

　　(1)历年制：即按自然年度计算，由1月1日至12月31日为一个预算年度，如法国、瑞典等国;

　　(2)跨年制：即一个预算年度跨越两个自然年度，具体起讫时间又有若干不同的情况，如美国、英国、日本、印度(注意各自的起讫时间)

　　我国的预算年度采用历年制，即每年的1月1日起至12月31日止。

　　(二)政府预算的组成

　　1.按政府预算的环节划分，包括预算编制、预算审议批准、预算执行和决算编制、审议批准。

　　2.按政府预算的内容划分，包括公共预算和资本预算。

　　3.按政府预算的级次划分，可以分为中央预算和地方预算。

　　第二节　政府预算收支分类

　　一、政府预算收支的分类的一般方法

　　(一)收入分类

　　1、按收入的形式分类：税收收入(增值税税收收入、消费税税收收入、营业税税收收入等)和非税收入(行政性收费收入、罚没收入)

　　2、按收入的来源分类：如按照所有制结构划分，按照部门结构划分。

　　(二)支出功能分类

　　1、一般政府服务(公共管理、国防、公共秩序与安全)

　　2、社会服务(教育、卫生、社会保障)

　　3、经济服务(交通、电力、农业、工业)

　　4、其他支出(利息、转移支付)

　　(三)支出经济分类

　　即按支出的经济性质和具体用途所作的一种分类，反映政府的钱究竟是怎么花出去的。新的支出经济分类设类、款两

　　二、政府预算收支科目的主要内容

　　(一)政府收入分类科目：分为类、款、项、目四级;类级科目设置有税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入。

　　(二)政府支出功能分类科目：分为类、款、项三级;

　　(三)政府支出经济分类科目：分为类、款两级。

　　第三节　政府预算编制的管理

　　一、政府预算编制的原则与程序

　　(一)政府预算编制的原则

　　1、符合国家的法律法规和政策; 2、国民经济和社会发展计划的要求;

　　3、预算分配要统筹兼顾、确保重点;4、预算编制要求及时、完整和真实。

　　(二)政府预算编制的程序

　　政府预算编制的程序，是指预算编制的步骤。一般分为两个阶段，一是测算收支指标，二是编制预算草案。

　　二、政府预算收支测算的基本方法

　　财政部门对各项预算收支进行的测算可分为两个步骤，即匡算和具体测算。

　　1、 匡算是采用“算大帐”的办法，确定下一年度的各项预算收支的数额。

　　具体测算则是在匡算的基础上，根据有关的经济指标和预算定额，分别各部门、各单位，对各项预算收支指标分科目分项目逐项进行具体测算，以求得更为准确的预算指标数额。

　　我国预测政府预算收支指标的基本方法主要有以下几种：

　　(1)基数法：其计算公式为：

　　计划年度某项预算收入或支出数额=某项预算收入或支出的上年基数+/―计划年度各项增减因素对预算收支的影响

　　(2)系数法：绝对数系数和增长速度系数。

　　(3)比例法：(4)定额法：　　(5)综合法：

　　(6)零基预算法：基本做法：核实基本数据，提供编制预算的可靠依据;确定单位的预算定额，依据定额计算出正常经费;根据需要和可能确定专项经费。

　　(7)标准收支法。

　　三、部门预算的编制

　　(一)部门预算的含义

　　其基本含义有三点：

　　一是以部门作为预算编制的基础单元，财政预算从部门编起，从基层单位编起;

　　二是财政预算要落实到每一个具体部门，预算管理以部门为依托;

　　三是部门本身要有严格的资质要求，限定那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算会计单位为预算部门。

　　(二)、部门预算的原则

　　1、合法性原则2、真实性原则3、完整性原则　4、科学性原则5、稳妥性原则

　　6、重点性原则　7、透明性原则8、绩效性原则

　　(三)部门预算的基本内容

　　1、部门收入预算的内容

　　具体包括：

　　(1)财政拨款收入：(2)事业收入;(3)上级补助收入;(4)事业单位经营收入;

　　(5)附属单位上交收入。(6)用事业基金弥补收支差额(7)其他收入。

　　2、部门支出预算的内容

　　按支出的管理要求划分，可分为基本支出和项目支出。

　　(1)基本支出预算

　　基本支出预算是为保障行政事业单位机构正常运转、完成日常工作任务所必需的开支而编制的预算，其内容包括人员经费和日常公用经费，是部门支出预算的主要组成部分。

　　编制基本支出预算的总体目标：合理界定需要政府提供财力保障的预算单位范围，以及各部门或单位完成日常工作任务所需基本支出范围;逐步建立和完善定员定额与实物费用定额相结合的定额标准体系。

　　基本支出预算的编制原则是：

　　①、综合预算的原则。②、优先保障的原则。　　③、定员定额管理的原则。

　　2、项目支出预算

　　(1)、按项目类别划分：国务院已研究确定项目、经常性专项业务费项目、跨年度支出项目、其他项目(2)、按项目属性划分：新增项目、延续项目

　　项目支出预算的编制原则是：

　　(1)、综合预算的原则。　(2)、科学论证、合理排序的原则。　(3)、追踪问效的原则。

　　四、总预算的编制

　　我国政府预算包括中央总预算和地方总预算。

　　(一)、中央总预算的编制

　　中央总预算的编制内容包括：中央各部门的预算组成、地方向中央上缴的收入数额和中央对地方返还或给予补助的数额、国内外债务收入及还本支出。中央预算草案由财政部汇总编制，报国务院审核，提交全国人大审查和批准。

　　(二)、地方总预算的编制

　　地方预算草案由地方各级政府财政部具体编制，经过本级政府审定后，提请本级人民代表大会审查批准。同时，财政部汇总地方预算草案，提请全国人民代表大会审查。

　　五、政府预算的审查批准经济师

　　中央政府预算草案由财政部负责编制，全国预算草案需由财政部汇编。

　　财政部在编制中央预算草案和汇总地方总预算草案之前，必须对中央各主管部门上报的部门预算以及省、自治区、直辖市上报的地方总预算进行审查。

　　各级人民代表大会审查批准预算的过程分为两个阶段：

　　1、初审阶段;　2、审查和批准阶段

　　各级预算经各级人代会批准后，财政部门应及时办理批复预算手续，以保证各级预算的执行。财政部门应自各级人民代表大会批准本级预算之日起30日内向所属各部门批复预算，各部门应在财政部门批复本部门预算之日起15日内，向所属单位批复预算。

　　第四节 政府预算执行的管理

　　一、政府预算执行的组织体系及职责

　　(一)组织领导机构 国务院及地方各级人民政府

　　1、国务院组织中央预算和地方预算的执行，职责。

　　2、各级地方政府组织地方预算的执行，职责。

　　(二)管理机构

　　1、财政部门在预算支出执行中的任务

　　第一，制度各项预算支出管理的规章制度，并监督执行;

　　第二，根据年度预算和季度计划，适时把预算资金拨给用款单位;

　　第三，监督用款单位讲求资金使用效果;

　　第四，要经常对预算支出的执行情况进行调查研究、分析总结，提出改进的措施。

　　(三)执行机构

　　1、收入征收机构。主要包括税务部门和海关。

　　税务部门主要负责征收并管理各项工商税收、企业所得税和国家交办的其他收入任务的执行。

　　海关主要负责关税的征收管理，并代理税务机关征收进出口货物的增值税、消费税和其他有关税收，以及海关罚没收入。

　　2、预算支出的执行机构。主要包括国家政策性银行和有关商业银行。

　　3、政府预算资金的出纳机构。预算资金的收纳、保管和拨付，即出纳业务，由国家金库(简称国库)负责办理。

　　(1) 国家金库的设置

　　国家金库是政府预算收支的保管出纳机关，负责办理预算资金的收纳、保管和拨付业务。

　　从世界范围看，国库体制的类型一般有三种：

　　①独立国库制;(芬兰)

　　②委托国库制;(美、英、法、德、日等)

　　③银行制。(如美国的州和地方财政及蒙古国)

　　我国采用委托国库制，由中央银行即中国人民银行经理国家金库，执行政府预算出纳业务。不设中央银行的地方，国库业务委托当地的商业银行办理。

　　二、政府预算收支的执行

　　1、国库集中收付制度的含义

　　国库集中收付制度有以下三个特征：

　　一是财政统一开设国库单一账户，各单位不再设有银行账户;

　　二是所有财政收入直接缴入国库，所有财政支出根据部门预算均由财政集中支付到商品和劳务的提供者;

　　三是财政设立专门的国库现金管理和支付执行机构。

　　2、设置国库单一账户体系

　　国库单一账户体系的构成及功能是：

　　(1)、财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册。

　　(2)、财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户，用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算。

　　(3)、财政部门在商业银行为预算单位开设零余额账户，用于财政授权支付和清算。

　　(4)、财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类账。用于记录、核算和反映预算外资金的收入和支出活动，并用于预算外资金日常收支清算。

　　(5)、经国务院和省级人民政府批准或授权，财政部门开设特殊过渡性专户(特设专户)，用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算。

　　(二)组织预算收入执行

　　1、预算收入的缴库方式

　　实行国库集中收付制度后，财政收入的缴库方式包括直接缴库和集中汇缴两种。

　　2、预算收入的退库管理

　　退库的具体范围如下：技术性差错退库、结算性退库、政策性退库、提留性退库。

　　(三)、组织预算支出执行

　　1、预算拨款原则

　　(1)、按预算计划拨款。 (2)、按事业进度拨款。

　　(3)、按核定的支出用途拨款。(4)、按预算级次拨款。

　　2、预算支出的拨款方式

　　(1)、划分支出类型

　　财政支出总体上分为购买性支出和转移性支出。

　　(2)、支付方式类型

　　①、财政直接支付。②、财政授权支付。

　　3、预算支出实现方式的改革

　　(1)政府采购制度的含义

　　政府采购是以政府为主体的，为满足社会公共需要而进行的采购行为和活动。

　　政府采购制度则是对政府采购行为的制度化和规范化，是指国家立法机构与相关管理部门，为规范政府采购行为而制定的一系列法律制度。

　　(2)政府采购制度的内容

　　我国的政府采购是指国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

　　①我国政府采购的原则：

　　一是公开透明原则;二是公平竞争原则;三是公正原则;　四是诚实信用原则

　　②、我国政府采购制度的规范范围

　　一是规范的空间范围，仅限于在中华人民共和国境内进行政府采购的行为和供应商。这里需要注意的是：

　　(1)、我国政府采购机构或其他政府采购人在境外进行的政府采购活动，不在我国政府采购法律制度的约束范围之内;

　　(2)、采购资金来源于国际组织的采购机构行为，即使发生在我国境内，也必须优先遵从这些国际组织的相关规定。

　　二是规范的主体范围，是指政府采购法律主要规范哪些社会主体的采购活动。我国的《政府采购法》规定，政府采购的主体分别是国家机关、事业单位和社会团体。

　　三是规范的对象范围，包括三大类：货物、工程和服务。

　　四是规范的资金范围，主要包括财政性资金(预算内资金和预算外资金)。

　　五是规范的采购形式，我国《政府采购法》明确规定，政府采购实行集中采购与分散采购相结合的原则，即对在采购限额标准以上，列入集中采购目录的采购，实行集中采购，其他则采取分散采购的方式。

　　③、政府采购的基本方式

　　1.招标采购

　　(1)、按照招标公开的程度可分为：公开招标采购、选择性招标采购和限制性招标采购。

　　(2)、按投标人的范围分为国际竞争性招标采购、国内竞争性招标采购、国际限制性招标采购和国内限制性招标采购。

　　2.非招标采购

　　非招标性采购主要有单一来源采购、竞争性谈判采购、国内或国外询价采购等。

　　④、政府采购的程序

　　三、预算调整

　　局部调整的主要内容：

　　1、动用预备费　2、预算的追加追3、经费流用　4、预算划转

　　第五节 政府决算的管理

　　一、编制政府决算的准备工作

　　(一)、财政部拟定和下发决算编制说明。(二)、进行年终清理

　　(三)、年终结算 (四)、制定和颁发决算表格

　　二、政府决算的编制方法

　　(一)、单位决算的编制方法

　　单位决算是构成各级总决算的基础。

　　单位决算报表按数字内容，可分为三类：预算数字、决算数字和基本数字。

　　基层单位决算编成后，连同单位决算说明书，报送上级单位。上级单位连同本单位决算汇总报送主管部门，汇编成部门的汇总决算。然后由主管部门报送同级财政部门，作为财政部门汇编财政总决算的依据。

　　(二)、总决算的编制方法

　　总决算是各级总预算的执行结果。

　　总决算分为中央总决算和地方总决算。

　　三、政府决算的审查批准

　　(一)、决算审查的内容

　　对决算的审查主要从以下三个方面进行：

　　1、政策性审查2、技术性审查3、预算管理审查

　　四、政府预算的绩效评价

　　我国政府预算绩效评价的主要内容：

　　1.预算绩效评价的职责分工

　　《办法》规定：绩效考评工作由财政部统一领导，中央各部门具体组织实施。即：财政部负责统一制定绩效考评的规章制度，指导、监督、检查中央部门的绩效考评工作;中央部门负责组织实施本部门的绩效考评工作。

　　2.绩效评价的工作程序

　　(1)绩效考评的准备阶段：确定考评对象和下达考评通知。

　　(2)绩效考评的实施阶段：(3)撰写和提交绩效考评报告阶段

　　3.绩效评价的范围和对象

　　(1)绩效评价的内容

　　绩效考评的主要内容包括：

　　① 绩效目标的完成情况;

　　② 为完成绩效目标安排的预算资金的使用情况和财务管理状况;

　　③ 部门为完成绩效目标采取的加强管理的制度、措施等;

　　④ 部门根据实际情况确定的其他考核内容。

　　4.绩效评价的指标体系和方法

　　(1)绩效评价指标

　　绩效评价指标体系确立的四条原则：

　　一是相关性原则;二是可比性原则;三是重要性原则;四是经济性原则;

　　绩效评价指标包括共性考评指标和个性考评指标。

　　(2)绩效评价的方法：采取定性和定量相结合的方式，主要包括

　　①比较法;②因素分析法　　 ③公众评价法　　 ④成本效益分析法