关于征地分期补偿的调查与思考

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　　征地补偿，一直是维护被征地农民权益的核心问题。征地补偿的标准、方式，在国家作出明确规定的情况下，地方仍有许多根据自身情况进行安排和调整的空间。其中，不少地方特别是在一些经济欠发达地区，普遍存在以长期或分期方式支付征地补偿的现象，违法违规。

　　此类做法以“分期”搏“长期”，相当于用时间换空间，尽管解决了地方财政的暂时困难，也为一些被征地农民所接受，但给将来的财政造成了巨大负担，被征地农民的合法权益也往往得不到有效保障。但鉴于一些地方和农民的意愿，国家土地督察济南局在督察和调研中，形成了一些操作和规范的建议。

　　期限延长 标准改变

　　济南督察局在调研中了解到，征地分期补偿主要是征地的地方政府根据有关年产值标准、人均耕地面积和征收土地的面积，或是按土地平均收益，或按以小麦作价，或按应付补偿款银行利息，计算出每年的征收土地补偿安置费用总额，对被征地单位进行逐年、分期或长期补偿。各地具体操作方法和模式各有不同，但均与国家规定的一次性补偿方式有明显差异。

　　一是补偿期限的长期性。主要表现形式为：有期限的长期补偿，由县与乡镇、乡镇与村、村与被征地农户签订协议，按照30年、40年、50年等不同年期支付征地补偿。无限期补偿，只约定补偿方式和标准，不约定补偿年期或约定年期为“长期”、“永久”，“入股分红”、“租赁”等补偿方式也归属此类。上述两种补偿方式均不符合国家规定的一次性补偿的要求。

　　二是补偿标准的单一性。国家规定，按照区片综合地价标准或统一年产值标准实施征地补偿。但实行分期补偿的地区，均按照一定标准分期支付补偿。有些地区以某个时间点的货币数量确定基期补偿标准，每个时间段按照国家公布利息率调整补偿标准。有些地区以某个时间点的粮食市场价格折算基期补偿标准，每个时间段按照粮食市场价格变化调整补偿标准。分期补偿的标准尽管能在一定程度上反映被征地价值，但难以像区片综合地价、统一年产值等方式那样，体现被征地区位的差异。

　　短期省钱 长期隐患

　　征地分期补偿方式与国家规定不符，却能在一些地方普遍存在，主要与能缓解当届政府的财政压力、降低企业建设投入成本有关。

　　以山东省为例，近几年来该省平均每县每年征地在1000亩以上，以每亩区片综合地价为4.5万元计算，如按照一次性方式支付，当年财政需支付4500万元;如按照30年分期支付，每年每亩只需支付1500元补偿款，当年只需支付150万元，仅为一次性补偿的1/30。企业作为使用征收土地的大户和征地补偿款的实际支付者，可以减少前期投入。根据企业发展规律，大部分企业单位的良性经营在10~20年，拿了使用土地50年的钱却只能有效使用10~20年，不符合企业追求效益最大化的原则，因此在政府的支持下，企业更趋向于分期支付征地补偿。

　　政府、企业省了钱，但侵害了农民合法权益，不仅补偿标准实际较低，而且转化为长期隐患。由于与国家规定不符，一旦因此引起争议和征地纠纷，地方政府会因与国家规定不符而造成行政行为败诉。

　　调研发现，分期补偿低于规定的补偿标准。尽管一些地方分期补偿农民所得高于种地收益，但严格按照应补偿金额存款利息计算，每年农民所得补偿金额并不高，甚至低于同期存款利息，更何况最后还不兑付征地补偿的本金，致使一些分期补偿远低于规定的标准。

　　同时，部分被征地农民社会保障未落实。部分群众认为，土地是租赁的，到期还要退还，对享受被征地农民就业培训和社会保障的安置途径不一定知晓;有些基层干部认为，被征地农民既然按土地租赁得到了补偿，就不应该按照征地规定获得社会保障，致使相当比例的被征地农民未享受到社会保障。

　　此外，监管难度大。长期补偿的时间跨度较长，长期补偿款的来源不稳定，一旦资金不能及时拨付，必将进一步侵害群众合法权益，影响社会稳定。目前，对此做法的有效监管制度尚未建立，监管难度较大。

　　分期补偿还会给政府遗留巨大的财政隐患。从眼前来看，分期补偿缓解了当届政府征地补偿的压力，但长期累积，今后每年需支付的补偿款额度逐年增加，数量迅速上升，后届政府财政压力将会非常大。以一个县2003年采取分期补偿进行征地1000亩来计算，一开始每亩每年补偿1500元，到2013年每年将需支付征地长期补偿1500万元，10年后每年将需支付征地长期补偿3000万元，这对地方财政增长幅度的要求是不低的。

　　及时规范 兴利除弊

　　征地分期补偿问题多，在被征地农民和集体中也具有一定的接受度，主要是将一次性补偿变为长期补偿，村里认为有利于避免“坐吃山空”，有一份长期的生活来源。对这一方式加以系统研究，及时规范完善，或可作为一种征地补偿方式创新，与现有补偿方式一道，由被征地集体组织根据实际情况、征求群众代表或全体群众的意见后自行选择。

　　首先，要以严格执行征地预存款制度为前提。对地方政府来说，一次性补偿和分期补偿的差别在于是否一次性准备补偿款，为确保补偿能够及时足额到位，无论采取哪种补偿方式，均应提前足额准备好征地补偿款，避免补偿款来源不稳定和增加下届政府财政压力的问题。建议严格实行征地预存款制度，由地方政府按照本辖区的发展规划，提前筹备征地补偿费和被征地农民社会保障费等各项费用，并在征地补偿时，按照《征收土地公告办法》的规定，将费用提前存入政府指定专户，确保被征地农民合法权益，并加强监管。

　　其次，尽管国家尚未出台有关规定，但是确有一些地方已长时间实行分期补偿，所造成的财政压力大、违背群众意愿、侵害群众利益等问题，应予妥善处理。

　　再次，建立健全长期补偿标准的测算模式。安置补偿的问题，实质上是利益分配问题。能否兼顾国家和被征地农民的双方利益，找到一个双方都能接受的平衡点，达到双赢的效果，是分期补偿方式成功与否的关键。目前，各地的分期补偿做法不一，标准参差，关键是对分期补偿标准没有一套科学、统一的测算模式。分期补偿方式如研究认为可行，建议尽快研究制定分期补偿标准的测算模式，确保补偿标准的合理性。

　　链接

　　山东:据《大众日报》报道，2013年下半年，沂南县界湖街道办事处后中疃村的村民，在300多亩土地被征用后,拿到的不是征地补偿协议,而是用地单位的借款协议;到手的不是征地补偿款,而是用地单位分期支付的借款利息。在未经村民同意的情况下,本应支付给农民的征地补偿款被借给了用地单位;而农民到底能拿到多少补偿款却成了一笔“糊涂账”。

　　江苏：据西楚网报道，宿迁市宿豫区陆集镇长胜村村民反映，2012年5月左右，陆集镇第一次征了长胜村18亩左右土地，按每亩3万元补偿，规定补偿款在5年内分10次付清。2013年5月，政府又在河堤外靠近运河的一侧征了19亩左右的地，只给了8000元一亩的补偿款，村民们查阅了相关文件后，认为这是违规的。

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