2015年招标师考试：特许经营项目融资招标的特征和需求分析

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　　2015年招标师考试：特许经营项目融资招标的特征和需求分析

　　1)特许经营项目融资招标的相关概念。

　　①PPP是Public - Private - Partnership的缩写，即“公私合作”或“民营化”模式，Public指政府方、Private指社会投资人。国际上，PPP泛指采用“公私合作”完成公共设施特许经营项目融资的各种模式，包括但不限于BOT、TOT、BT等模式。目前公共基础设施采用PPP模式融资的项目日益增多，由政府和社会投资人共同分担项目融资、建设、经营的相应风险。

　　②BOT是Build - Operate- Transfer的缩写，即“建设一运营一移交”模式，是政府授予投资者建设、经营和维护公共基础设施项目的特许权，投资者在特许经营协议约定的特许期内，通过项目运营提供公共产品或服务，并收回投资，获取收益。特许期满后，政府无偿收回项目。这是一种典型的新建特许经营项目的融资模式。还有“建设一拥有一经营一转让”(BOOT)、“建设一拥有一经营”(BOO)等多种变形模式。

　　③TOT是英文Transfer - Operate - Transfer的缩写，即“转让一运营一移交”模式，是一种适用于已建特许经营项目的融资模式。

　　④融资招标。融资是指筹集资金的行为与过程，可以分为股权融资和债权融资两种方式，本书的融资招标特指股权融资招标。通过招标筹集股权资金的融资行为叫做股权融资招标。股权融资招标的中标人设立的项目公司为招标项目的法人，所以股权招标有时也被称为法人招标(见附件4一1案例)。按照与基础设施的相关性划分，股权融资招标可以分成两种类型：一种是基础设施项目的股权融资招标，另一种是非基础设施项目的股权融资招标。

　　⑤ 特许经营招标。此处的特许经营是指公共基础设施的垄断性经营，与商业特许经营不同。特许经营招标是指政府按照有关法律、法规规定通过招标方式选择经营人，经营人在约定范围和期限内独家经营某项基础设施产品或者提供某项服务。基础设施实行特许经营是由于基础设施具有自然垄断性。基础设施一般包括城市公共交通、城市公用事业、公路、铁路、航空、管道、通信、电力等设施。

　　⑥ 特许经营项目融资招标。特许经营招标和融资招标都是近年来国内兴起的招标类型，特许经营招标和融资招标种类较多，每种招标的情况又存在较大差别。本书主要介绍与基础设施有关的特许经营项目的股权融资招标，简称为基础设施特许经营项目融资招标。如基础设施企业股权转让招标、BOT项目招标、TOT项目招标等。特许经营项目融资招标又可分为新建基础设施特许经营项目融资招标和已建基础设施特许经营项目融资招标。从融资角度讲两种类型的本质特征差别不大。

　　A.已建基础设施特许经营项目融资招标主要有股权转让招标和TOT项目招标，特点是通过招标选定的投资人出资购买已经建成的项目设施资产或已经存续的企业的股权，负责基础设施的运营维护管理，并在运营期间向招标人或用户收取服务费用;

　　B.新建基础设施特许经营项目融资招标的典型方式是BOT项目招标，特点是通过招标选定的投资人负责项目的融资、投资、设计、建设和运营维护管理，并在运营期间向招标人或用户收取服务费用。

　　2)特许经营项目融资招标的程序特征。特许经营项目融资招标的招标程序如图4―1所示，该招标程序具有如下特征：

　　① 项目实施方案。特许经营项目融资招标前一般应制定项目实施方案。项目实施方案内容通常包括：项目概况及范围、特许经营者应具备的条件及选择方式、特许经营协议的条款和特许经营期限、投资回报和产品或服务价格测算、政府承诺和保障措施等。政府批复的项目实施方案是特许经营项目融资招标的依据。

　　② 资格审查。特许经营项目融资招标选择的投标人应具备完成基础设施融资项目的投资、融资、设计、建设、运营和维护的部分或全部能力和经验。新建项目的资格审查，不仅要审查投标人投资、融资和经营管理企业的实力、设计、建设类似项目的能力，而且由于招标投标双方要长期合作，审查投标人履约信誉十分严格。已建项目一般不审查投标人的项目设计和建设能力。

　　③ 评标。特许经营项目融资招标的评标，主要评审项目的技术和管理方案、融资方案、项目协议响应方案和投标报价。其中，评审融资方案不仅要评估投标人筹集资本金和筹集贷款的方案，而且要评估项目的财务可行性。投标报价的评审取决于招标项目的类型特点，股权转让类招标以选择高报价为主，提供经营产品或服务类招标以选择低报价为主。

　　④澄清谈判。特许经营项目的执行周期很长，项目协议需规定甲乙双方在长达数十年间的权利义务，协议条件涉及法律、政策、技术、财务、商务等内容，十分繁复，因此要求投标人在编制投标文件时就完全理解和接受招标文件的全部条款是很困难的。

　　招标投标过程中经常发生两种情况：一种情况是招标人和投标人双方对招标文件和投标文件有不同理解或存在笔误，这部分内容需要澄清;另一种情况是投标文件对招标文件中项目协议草案的非实质性条款提出完善、修改或补充建议，招标人可能对投标文件的某些建议部分或全部存在异议，双方需要通过澄清谈判达成一致。

　　澄清、谈判在特许经营项目融资招标中是招标程序不可缺少的组成部分，而且项目越复杂澄清、谈判越重要。通过澄清、谈判，可以确认招标人的要求、条件和中标候选人的报价、融资、技术管理方案，并最终在项目协议中充分体现。

　　⑤中标签约。特许经营项目融资招标的中标人不是项目协议的最终签约人，中标人为招标项目设立的项目公司才是项目的签约人。

　　特许经营项目融资招标的目的是落实招标项目投资的法人。在中标人被确定以后，中标人一般都会为招标项目成立专门的项目公司，并以项目的资产和有关权益作为担保向银行申请贷款。

　　招标项目定标后的一般程序是：a.中标人与招标人草签项目协议;b.中标人申请并完成项目公司注册;c.项目公司提出项目申请报告报经政府核准;d.完成融资交割;e.招标人与项目公司签署包括项目特许经营协议在内的项目协议。

　　3)特许经营项目融资招标的技术管理特征和需求。

　　①招标人的特征。特许经营项目融资招标的招标人不是项目法人，项目法人是通过招标选择的。特许经营项目通常需要由投资人设立的项目公司与政府部门(或其控制的国有企业)之间建立长期复杂的合同关系，项目的成功实施依赖于政府各部门的有效协调和组织。

　　特许经营项目融资招标的招标人一般是由地方政府或地方政府有关部门组建或设立项目招标委员会(也称项招标领导小组)，少数项目的招标人为国有资产投资管理公司或国有行业独资公司。招标委员会一般由政府牵头，以行业主管部门(如住房城乡建设、交通运输、水利等部门)和国资监管部门为主，发展改革委、财政、规划、建设、土地、物价、环保、国税、地税、商务等相关部门参加，负责项目招标实施中重大问题的决策和协调。招标委员会一般下设招标办公室负责招标项目的具体运作。

　　② 咨询机构的作用特征。特许经营项目融资招标经常与基础设施体制改革、国有基础设施企业改制相伴，涉及的问题复杂而且解决方案极具个性，同样的问题在不同项目或不同地域的解决方案可能完全不同。项目招标过程中需要招标人随时根据实际情况作出决策，因此，招标人一般需要聘请熟悉有关财务、经济、商务、技术、法律、政策的咨询机构担任项目招标的咨询顾问，负责研究项目实施中的各种问题，为招标人决策和项目运作提出专业的咨询服务。

　　③项目建设和运营管理要素。特许经营项目融资招标选择的中标人要承担项目的投资、融资和运营管理责任，若是新建项目还要承担设计和建设责任。项目中标人既要承担项目融资与建设质量、造价、进度控制风险，又要承担与项目运营有关的经济、市场变化等各种风险。

　　A.特许经营项目需要投资人有充足的财务实力和融资能力、成熟的技术和运营能力以及良好商业信誉。

　　B.政府既要开放基础设施投融资市场，又必须加强对基础设施项目建设和运营的监管。依法监管是政府职责，由于相关监管法律法规不够健全及具体项目的情况不同，依据项目特许经营协议实施监管是依法监管的重要补充。政府必须对接受基础设施服务或产品的公众负责，也就要对项目设计方案、施工质量、设备质量、建设进度、项目运营成本、产品或服务的数量和质量等实施严格监管，并严格按照法律和项目协议约定惩戒处罚有损公众利益的行为。

　　④ 特许经营项目后续招标的特点。有些投标人参与新建特许经营项目竞标的目的之一是获得工程建设项目设计和施工业务。根据《招标投标法实施条例》的相关规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的可以不进行招标。如果投资人按照规定具有自行承担本项目建设相应设计、施工等资质，并且在投标文件中承诺中标后自行进行建设时，可以在中标后不再对本项目的设计、施工等进行招标。此处还应该注意的是，投资人不是投资人组建的项目法人。

　　4)基础设施项目融资的经济特征和需求。

　　① 投资回报。特许经营项目融资招标在引入投资的同时，应给予投资人合理回报。与竞争性行业不同，这类项目产品或服务的销售是以长期合同为基础的，属于低风险低回报的行业。基础设施项目投资回报与项目投资额、建设期、运营维护成本，以及提供产品或服务的规模数量、价格水平和特许经营期限等因素有关。

　　②产品或服务价格。基础设施特许经营项目产品或服务的价格是未来政府或其他使用人支付费用的重要依据，因此，招标人会十分关注项目的产品或服务的价格。

　　同时，基础设施项目的特许经营期限往往长达几十年，在特许经营期限内调整产品或服务价格是必然的。基础设施项目的价格调整非常复杂，且基础设施具有自然垄断特性，招标阶段制定合理的价格调整方案对项目成功具有重要作用。

　　③价格竞争类型。价格竞争类型取决于特许经营项目融资招标类型和招标方案策划。比如TOT项目，如果以资产价格固定为条件，以提供产品价格为竞争要素，则招标人希望产品价格越低越好;如果以固定产品价格为条件，以资产转让价格为竞争要素，则招标人希望资产转让价格越高越好。

　　④投标费用。特许经营项目融资招标的投标文件需要编制技术管理方案、项目协议响应方案、融资方案、报价方案等，投标人制作投标文件的前期投入费用较多。

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