2019咨询工程师《组织与管理》教材解读：政府对工程项目的管理

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第二章 工程项目主要参与方的项目管理

政府对工程项目的管理：

一、政府管理的作用与特点

(一)政府管理的作用

(1)保证投资方向符合国家产业政策的要求。

(2)保证工程项目符合国家经济发展社会规划和环境与生态等的要求。

(3)引导投资规模达到合理经济规模。

(4)保证国家整体投资规模与外债规模在合理的可控制的范围内进行。

(5)保证国家经济安全与公共利益，防止垄断。

(二)政府管理的特点——重点

(1)具有行政权威性。

(2)具有法律严肃性。

(3)可采用的管理手段是多方面的。有行政手段、法律手段、经济手段。

二、政府对项目管理的主要方面

(二)制订相关规定，界定投资管理权限——重点

《国务院关于投资体制改革的决定》和《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》提出，建立完善企业自主决策、融资渠道畅通，职能转变到位、政府行为规范，宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制。政府投资的项目实行审批制管理程序;建立企业投资项目管理负面清单制度、权力清单制度和责任清单制度，除国家法律、法规和国务院专门规定禁止投资的项目外，企业投资建设项目实行核准制管理程序和备案制管理程序。企业不使用政府投资的建设项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。

1.不使用政府投资建设的国内投资建设项目——必考点

《企业投资项目核准和备案管理条例》，对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。

对政府核准的投资项目目录规定以外的项目，实行备案管理。

(1)《政府核准的投资项目目录》内的项目。——重点

企业办理项目核准手续，应当向核准机关提交项目申请书，并对项目申请书内容的真实性负责。

1)企业报送项目申请书。——必考点

项目申请书应包括下列内容：①企业基本情况;②项目情况，包括项目名称、建设地点、建设规模、建设内容等;③项目利用资源情况分析以及对生态环境的影响分析;④项目对经济和社会的影响分析。

2)项目核准机关对项目进行审查。审查主要根据以下条件：①是否危害经济安全、社会安全、生态安全等国家安全;②是否符合相关发展建设规划、技术标准和产业政策;③是否合理开发并有效利用资源;④是否对重大公共利益产生不利影响。

3)项目核准程序。

由国务院有关部门核准的项目，企业可以通过项目所在地地方人民政府有关部门转送项目申请书，地方人民政府有关部门应当自收到项目申请书之日起5个工作日内转送核准机关。

由国务院核准的项目，企业通过地方人民政府有关部门转送项目申请书的，地方人民政府有关部门应在前款规定的期限内将项目申请书转送国务院投资主管部门，由国务院投资主管部门审核后报国务院核准。

对于可能会对公众利益构成重大影响的项目，项目核准机关应当采取适当方式征求公众意见。对于特别重大的项目，可以实行老师评议制度。

属于国务院核准权限的项目，由国家发展改革委根据国务院的意见出具项目核准文件或者不予核准决定书。

项目单位对项目核准机关的核准决定有异议的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。——重点

4)项目核准时限要求。

①申报材料不齐全或者不符合有关要求的，项目核准机关应在收到申报材料后5个工作日内一次告知项目单位补正。

②项目核准机关在正式受理申报材料后，如有必要，应在4个工作日内按照有关规定委托工程咨询机构进行评估。除项目情况复杂的，评估时限不得超过30个工作日。评估费用由核准机关承担。

③对于涉及有关行业管理部门职能的项目，项目核准机关应当商请有关行业管理部门在7个工作日内出具书面审查意见。有关行业管理部门逾期没有反馈书面审查意见的，视为同意。

④项目核准机关应当在正式受理申报材料后20个工作日内做出是否予以核准的决定，项目情况复杂或者需要征求有关单位意见的，经本机关主要负责人批准，可以延长核准期限，但延长的期限不得超过40个工作日。——必考点

⑤核准机关委托中介服务机构对项目进行评估的，评估时间不计入核准期限。

5)核准文件的有效期及调整。——必考点

①项目核准文件有效期为自项目核准机关做出予以核准决定或者同意变更决定之日起2年。②2年内未开工建设，需要延期开工建设的，企业应当在2年期限届满的30个工作日前，向核准机关申请延期开工建设。核准机关应当自受理申请之日起20个工作日内，做出是否同意延期开工建设的决定。开工建设只能延期一次，期限最长不得超过1年。③在有效期内未开工建设也来按照规定向原项目核准机关申请延期的，原项目核准文件自动失效。

(2)备案类项目。实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将有关信息告知备案机关，包括：①企业基本情况;②项目名称、建设地点、建设规模、建设内容;③项目总投资额;④项目符合产业政策的声明。

(3)企业使用政府补助、贴息投资建设的项目。

1)使用投资补助和贴息资金的重点领域。——必考点

对于市场不能有效配置资源、需要政府支持的经济和社会领域，中央政府安排预算内资金给予投资补助或贷款利息补贴，具体包括：①社会公益服务和公共基础设施;②农业和农村;③生态环境保护和修复;④重大科技进步;⑤社会管理和国家安全;⑥符合国家有关规定的其他公共领域。

2)补助和贴息资金申请。——重点

申请投资补助或者贴息资金的项目，应列入三年滚动投资计划，并通过投资项目在线审批监管平台完成审批、核准或备案程序，并提交资金申请报告。

3)资金申请报告的编写与报送。资金申请应包括以下内容——重点：①项目单位的基本情况;②项目的基本情况，包括在线平台生成的项目代码、建设内容、总投资及资金来源、建设条件落实情况等;③项目列入三年滚动投资计划，并通过在线平台完成审批(核准、备案)情况;④申请投资补助或者贴息资金的主要理由和政策依据;⑤国家发展改革委安排投资补助和贴息项目时专项工作方案或管理办法要求提供的其他内容。

2.外商投资项目核准和备案管理

(1)实行核准制与备案的外商投资项目的范围。——必考点

1)《外商投资产业指导目录》中有中方控股(含相对控股)要求的总投资(含增资)3亿美元及以上鼓励类项目，总投资(含增资)5000万美元及以上限制类(不含房地产)项目，由国家发展和改革委员会核准。

2)《外商投资产业指导目录》限制类中的房地产项目和总投资(含增资)5000万美元以下的其他限制类项目，由省级政府核准。《外商投资产业指导目录》中有中方控股(含相对控股)要求的总投资(含增资)3亿美元以下鼓励类项目，由地方政府核准。外商投资企业增资项目总投资以新增投资额计算，并购项目总投资以交易额计算。

3)上述规定之外的属于《核准目录》所列的外商投资项目，按照《核准目录》的规定核准。

4)由地方政府核准的项目，省级政府可以根据本地实际情况具体划分地方各级政府的核准权限。由省级政府核准的项目，核准权限不得下放。

5)上述范围以外的外商投资项目由地方政府投资主管部门备案。

(2)核准的内容与条件。

1)核准申请报告。——必考点

拟申请核准的外商投资项目应按国家有关要求编制项目申请报告。项目申请报告应包括：①项目及投资方情况;②资源利用和生态环境影响分析;③经济和社会影响分析。

2)核准程序与时限。——必考点

按核准权限属于国家发展和改革委员会核准的项目，由项目所在地省级发展改革部门提出初审意见后，向国家发展和改革委员会报送项目申请报告。

项目核准机关自受理项目核准申请之日起20个工作日内，完成对项目申请报告的核准。如20个工作日内(委托咨询评估和进行老师评议所需的时间不计算在内)不能做出核准决定的，由本部门负责人批准延长10个工作日，并将延长期限的理由告知项目申报单位。

【注释】核准程序与时限其他内容同不使用政府投资建设的国内投资建设项目的相关内容。

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(3)外商投资项目的核准条件。

政府对外商投资项目的核准条件是：①符合国家有关法律法规和《外商投资产业指导目录》、《中西部地区外商投资优势产业目录》的规定;②符合发展规划、产业政策及准入标准;③合理开发并有效利用资源;④不影响国家安全和生态安全;⑤对公众利益不产生重大不利影响;⑥符合国家资本项目管理、外债管理的有关规定。

(4)项目备案。外商投资项目备案需符合国家有关法律法规、发展规划、产业政策及准入标准，符合《外商投资产业指导目录》、《中西部地区外商投资优势产业目录》。

(5)项目变更。——重点

经核准或备案的项目如出现下列情形之一的，需向原批准机关申请变更：①项目地点发生变化;②投资方或股权发生变化;③项目主要建设内容发生变化;④有关法律法规和产业政策规定需要变更的其他情况。

(6)核准及备案的有效期。——必考点

核准或备案文件应规定文件的有效期。在有效期内未开工建设的，项目申报单位应当在有效期届满前30个工作日向原核准和备案机关提出延期申请。在有效期内未开工建设且未提出延期申请的，原核准文件期满后自动失效。

3.政府投资项目

(1)政府投资资金种类与管理。——必考点

政府性资金来源于财政预算内投资资金、各类专项建设基金、国家主权外债资金和其他政府性资金。

政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。

(2)政府投资项目的管理。——必考点

政府投资项目实行审批制。政府投资资金可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。政府投资资金按项目安排以直接投资方式为主。对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式投入，也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导。政府以资本金注入方式投入的，要确定出资人代表。

对采用直接投资和资本金注入方式的项目，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的，要在咨询机构评估、公众参与、老师评议、风险评估等科学论证基础上，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。

审批制项目的具体行政管理程序：①实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书;②项目单位依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护等政府部门申请办理规划选址预审、用地预审和环境影响评价审批手续;③项目单位向发展改革等项目审批部门申报可行性研究报告，并附规划选址预审、用地预审和环境影响评价审批文件;④项目单位依据可行性研究报告批复文件，向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续;⑤单位依据相关批复文件，向建设主管部门申请办理项目开工手续。

4.境外投资项目管理

根据不同情况对境外投资项目分别实行核准和备案管理。

(1)核准管理。

1)核准权限。——必考点

中方投资额10亿美元及以上的境外投资项目，由国家发展改革委核准。涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资项目不分限额，由国家发展改革委核准。其中，中方投资额20亿美元及以上，并涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资项目，由国家发展改革委提出审核意见报国务院核准。

敏感国家和地区包括：未建交和受国际制裁的国家，发生战争、内乱等的国家和地区。

敏感行业包括：基础电信运营，跨境水资源开发利用，大规模土地开发，输电干线、电网，新闻传媒等行业。

2)核准程序及条件。由国家发展改革委核准或由国家发展改革委提出审核意见报国务院核准的境外投资项目，地方企业直接向所在地的省级政府发展改革部门提交项目申请报告，由省级政府发展改革部门提出审核意见后报送国家发展改革委;中央管理企业由集团公司或总公司向国家发展改革委报送项目申请报告。

向国家发展改革委报送的项目申请报告内容主要包括：项目名称、投资主体情况、项目必要性分析、背景及投资环境情况、项目实施内容、投融资方案、风险分析等。——必考点

3)核准工作时限。

接受委托的咨询机构在规定时限内提出评估报告，并对评估结论承担责任。评估时限原则上不超过40个工作日。

国家发展改革委自受理项目申请报告之日起，对于符合核准条件的境外投资项目在20个工作日内完成核准(不包括委托咨询机构评估的时间)或提出审核意见报国务院核准。如20个工作日不能做出核准决定或提出审核意见的，由国家发展改革委负责人批准延长10个工作日，并将延长期限的理由告知申报单位。——必考点

对不予核准的项目，国家发展改革委将以书面决定的方式通知申报单位并说明理由，投资主体享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

【注释】核准时限其他内容同不使用政府投资建设的国内投资建设项目的相关内容。

4)核准条件。国家发展改革委核准项目的条件为：①符合国家法律法规和产业政策、境外投资政策;②符合互利共赢、共同发展的原则，不危害国家主权、安全和公共利益，不违反我国缔结或参加的国际条约;③符合国家资本项目管理相关规定;④投资主体具备相应的投资实力。

(2)备案管理。——必考点

对核准规定之外的境外投资项目实行备案管理。其中，中央管理企业实施的境外投资项目、地方企业实施的中方投资额3亿美元及以上境外投资项目，由国家发展改革委备案;地方企业实施的中方投资额3亿美元以下境外投资项目，由各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团等省级政府投资主管部门备案。

(3)变更申请。——重点

对于已经核准或备案的境外投资项目，如出现下列情况之一的，应按规定向国家发展改革委申请变更：①项目规模和主要内容发生变化;②投资主体或股权结构发生变化：③中方投资额超过原核准或备案的20%及以上。

(4)核准和备案文件效力。——必考点

核准文件和备案通知书应规定有效期，其中建设类项目核准文件和备案通知书有效期两年，其他项目核准文件和备案通知书有效期一年。

在有效期内投资主体未能完成相关手续的，应在有效期届满前30个工作日内申请延长有效期。