2019年咨询工程师考试《政策与规划》章节讲义：第六章第二节

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第六章产业政策

第二节 产业政策的核心内容

一、技术政策

产业技术政策包括研究与开发扶持、发展高技术产业、技术引进等。

1.研究与开发扶持政策

由于研究和开发活动所具有的公共产品、投资金额巨大和风险高的特点，纯粹依靠市场机制会产生私人投资不足的问题，需要政府提供政策支持。

一是重大的、基础性的研究和开发可以直接由政府提供资金，甚至直接由政府组织进行研究和开发;

二是对企业或民间组织进行的高新技术的研究开发给予鼓励和优惠;

三是为高新技术推广、应用提供辅助政策，以加快高新技术的扩散和产业化。

2.发展高技术产业政策

当前，高技术产业已经成为各国促进经济发展和提高国际竞争力的主要手段。世界各国从20世纪90年代中期，纷纷将产业技术政策的中心向发展高技术产业转移，包括制定高技术产业发展规划，进行税收、信贷和财政扶持，尤其是发展风险投资的融资和退出制度，如纳斯达克股票交易市场的设立，为电子、信息、网络等产业在20世纪90年代成为美国经济增长的引擎发挥了决定性的作用。

3.技术引进政策

后起国家通过贸易或技术经济合作的途径，可以从其他国家获得先进的技术，从而促进本国某些产业的技术升级或换代。

国际上通行的技术引进的手段或载体包括许可证贸易、合作研究、技术咨询、合资经营等。

二、布局政策

产业布局政策是通过在不同的经济发展时期确定不同的经济发展目标，从而实现国家整体经济的健康、持续、稳定发展。

对于经济刚刚起步且地域广阔的发展中国家来说，布局政策有利于

改善区域间经济发展不均衡的状况，

缓解由此产生的社会矛盾，

充分利用各个区域的经济资源和比较优势，

促进整体经济的可持续增长。

产业布局实质上是产业资源在空间上的配置，以及这种配置对经济增长和社会福利的影响。

影响产业布局的基本因素(六因素)：

自然因素，即自然条件和自然资源;

运输因素，即实现地区间联系的交通因素;

人力资源因素，即人力资源的数量、质量和空间分布;

市场因素，即市场销售场所、相对位置、规模和结构;

集聚因素，即产业集中和分散的空间分布状况;

社会因素，即政治、文化和国际等因素。

产业布局政策可以从国家和地方两个视角考察。

1.国家产业布局政策

国家产业布局政策是指国家针对各地区所制定并实施的产业政策。它是政府根据产业演变的总体趋势，在兼顾公平和效率的前提下，对各地区的产业在全国经济战略中的地位、作用进行规划，实现产业在各地区的合理分布及协调。制定和实施国家产业政策的主体是中央政府。

国家产业布局政策主要有：

一是确立不同地区的主导产业和产业发展序列;

二是划分由中央政府和地方政府管理的产业;

三是根据各地区资源条件和现有产业分布，合理规划基础产业的建设和布局;

四是协调区域经济关系，减少地区之间的矛盾和摩擦。

2.地区产业政策

地区产业政策是指地方政府为了实现地区性经济和社会目标，以地区产业为直接对象，通过对有关产业的保护、扶持、调整和完善，干预市场形成和市场机制，从而影响产业的布局和发展。制定和实施地区产业政策的主体是地方政府。

地区产业政策主要包括：

一是地区产业结构政策，包括地区主导产业选择及政策、地区基础产业与其他产业协调发展政策、地区保护幼稚产业政策和落后产业处理政策等;

二是地区产业组织政策，包括各产业的总体发展规模、企业规模等政策;

三是地区产业技术政策;

四是地区产业布局政策，确定各产业的地理分布政策、城市产业扩散政策、产业集聚和产业集群政策等。

三、结构政策

产业结构政策是政府推动产业结构转换、促进产业结构优化升级的政策。产业结构政策作为产业政策的重要组成部分，其产业结构政策基本目标主要包括两个方面：

一是规划产业发展顺序，即根据本国具体情况和国际经济发展、产业结构演进趋势，选择主导产业、振兴支柱产业、保护幼稚产业、调整衰退产业，并从产业高度设计产业结构演进和产业发展的目标、途径以及应该采取的政策措施;

二是促进产业结构的合理化，即在分析研究产业结构现状的基础上，发现结构不合理的问题，提出合理化方案并落实方案的具体政策措施。

1. 确定产业发展优先序列

产业结构政策的核心内容是产业发展优先序列选择，即政府依照一定的基准，确定不同产业发展的顺序，对优先发展的产业给予各种支持，以促进经济增长。

产业发展的顺序一般以瓶颈产业为先，而后是主导产业和支柱产业。

瓶颈产业是供给严重小于需求，制约国民经济发展的产业。

支柱产业是成长中的兴旺发达、有举足轻重地位的产业。

2 . 瓶颈产业的扶持政策

瓶颈产业是制约国民经济发展的产业。这些产业通常投资数量大、投资周期长、投资见效慢，有的产业还具有准公共产品特性，单纯依靠市场机制很难保证该类产业与其他产业协调发展。基础产业是比较典型的瓶颈产业。

为保证基础产业与其他产业同步发展，政府应该采取倾斜的产业政策，如在投资政策、技术引进和改造政策等方面对基础产业进行扶持。

3 . 主导产业的培育政策

主导产业是指在一国或地区经济发展中，发展速度快、在产业结构系统中起引导带动作用，对国民经济增长贡献大的产业。

主导产业的培育政策包括两方面：

一是在对外经济贸易关系中，保护和培育本国的主导产业，控制外资进人主导产业的领域和范围，限制与主导产业产品竞争的产品进口，鼓励主导产业产品出口，如出口信贷、出口退税等;

二是国内产业政策向主导产业倾斜，采取多种优惠政策，如财政贴息、减免税、加速折旧政策、金融低息贷款、政府担保贷款、特别开发基金支持等。

4 . 幼稚产业的保护政策

幼稚产业是工业后发国家新建立起来、处于新生地位的竞争力不强的产业。幼稚产业保护政策的目的是通过发展民族工业，建立起本国的产业结构体系，为实现工业化和提高产业增长后劲奠定基础，以利于更有效地参与今后的国际竞争。

幼稚产业保护政策采取的手段可以分为关税保护政策和非关税保护政策，

关税政策手段由于经济全球化的推动，运用得越来越少，关税有逐渐降低的趋势。

非关税的保护政策措施由于其隐蔽性，则被更多地采用，包括进口限额、进口许可证、外汇管制、对国内生产商直接提供补贴等。

5.衰退产业的调整援助政策

衰退产业援助政策的目的是在产业结构调整的过程中，推动产业内竞争力严重不足的企业退出，并防止产业内出现过度竞争的情况，促进资源顺利地从低效率部门向高效率部门转移，从而提高资源利用效率，促进优势产业快速成长。

衰退产业援助政策的手段包括：

创造产业技术创新和结构升级的良好体制环境，加强产业技术创新能力，促进产业结构升级;

借助资本市场，推动企业并购重组，使资源从低效企业和衰退产业流向高效企业和新兴产业;

有计划地调整产业区位布局，促进衰退产业的地理集中，发挥产业的聚集效益，带动存量资源的优化配置。

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四、组织政策

在现代市场经济国家中，产业组织政策是在产业政策中具有核心地位，也就是针对经济运行中可能出现的市场失灵，政府为了达到维护有效市场竞争的目的而制定和采用的调整市场结构、规范市场行为的产业政策。

按照政策目标导向，产业组织政策可分为两类：

一类是鼓励竞争和限制垄断的政策。主要目标是促进产业组织的有效竞争和保护市场公平竞争环境，以获得良好的市场绩效。具体内容有反垄断政策、反不正当竞争政策等。

另一类是发挥规模经济和专业化分工等经济功能的产业组织合理化政策。主要目标是限制过度竞争，具体有直接规制政策、企业兼并政策、中小企业政策等。

1.反垄断政策

我国的《反垄断法》自2008年8月1日起施行。其立法宗旨和指导思想，主要有以下几个方面：

一是制定和实施与我国社会主义市场经济相适应的竞争规则，完善宏观调控，建成统一、开放、竞争、有序的市场体系;

二是经营者可以通过公平竞争，自愿联合，依法扩大经营规模，提高市场竞争力，但是有市场支配地位的竞争者不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争;

三是对国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为，以及商品和服务的价格依法实行监管和调控，维护消费者的利益，促进技术进步。

2.反不正当竞争政策

在市场经济的法律体系中，“反垄断法”与“反不正当竞争法”构成现代竞争法的内容。

不正当竞争行为可分为妨碍公平竞争的不正当竞争行为与妨碍市场机能的不正当竞争行为。前者包括虚假广告、盗用商标和专利、侵害知识产权、生产假冒伪劣商品、商业贿赂、通谋投标等行为，后者包括一些垄断行为。

目前我国已形成了以《反不正当竞争法》为核心，广告法、价格法、商标法、专利法、消费者权益保护法、产品质量法、反倾销法等部门法协调规制的反不正当竞争法律体系。

3.竞争性产业的政府规制

竞争性产业的政府规制，是指政府对竞争性产业内企业的市场行为提出具体规范要求，并有专门管理部门对其执行情况进行跟踪、监督和奖惩，以维护正常市场秩序和效率的一种产业组织政策。

政府对企业竞争行为规制的主要目的是协调经济活动中的经济效益、社会效益和环境效益的平衡。

竞争性产业政府规制的主要内容包括进入规制、数量规制、质量规制、技术设备规制、价格规制等。

4.自然垄断产业的政府规制

对于自然垄断产业而言，通常的促进竞争政策是不适用的。因为大多数处于自然垄断状态的产业，由于其资源稀缺和规模经济等原因，可被接受的竞争程度是有限的，因此政府有必要对自然垄断行业进行干预，以防止过度竞争。典型的自然垄断产业有电信、电力、自来水、燃气供应等领域。

自然垄断产业的规制政策中最核心的：

首先是进入规制，指通过对申请者资格的审批程序，严格控制在特定产业的经营许可，以限制过度竞争;

其次是价格规制，它是从资源有效配置和服务的公平供给出发，限制自然垄断企业制定垄断价格，协调企业及消费者各方利益;

此外，还有质量规制、技术设备规制、退出规制等。

5.企业兼并与合并政策

兼并与合并有利于：

推动资产存量的流动，使生产要素向优势企业集中，优化组合，产生规模效益和专业化效益，从而提高产业组织化程度;

促进衰退产业的收缩和新兴产业的壮大，从而达到优化产业结构的目的。

当前，国家进一步加大国有企业兼并重组力度，

一是加快国有大型企业的调整和重组，推进强强联合;

二是围绕突出主业，积极推动国有企业非主业资产重组，实现主辅分离;

三是鼓励非公有制经济通过并购、控股和参股等多种形式，参与国有企业的改组改制改造，鼓励发展混合所有制经济。

6.中小企业政策

中小企业

能满足多样化的市场需求，弥补大企业在生产供给中的市场空缺;

大多集中于劳动密集型行业，可吸纳大量社会劳动力;

机制灵活，在制度创新和技术创新等方面具有很多优势;

贡献率不断上升。

中小企业政策大致包括两个方面的内容：

一是援助政策，即通过各种政策手段为中小企业发展创造良好环境，包括实行税收优惠，强化金融扶持，建立和完善融资担保、创业辅导、技术支持、管理咨询、信息服务、市场开拓和人才培养等社会化服务体系等;

二是协调中小企业与大企业关系的政策，即鼓励中小企业与大企业开展专业化协作生产等政策。

五、金融政策

在一国经济发展进程中，金融政策发挥着重要的作用，金融政策对产业发展的效应尤为显著。其中，对产业发展起主要作用的包括以下几个方面：

1.高效稳健的金融体系

储蓄是资本积累的前提，稳定的金融体系和政策有利于吸引本国和外国居民的储蓄，有助于实现储蓄向投资的顺利转化，为产业的发展提供资金资源。同时对产业贷款实行有差别的利率政策，可以达到扶持重点产业发展的目的。

2.设立政策性金融机构

市场机制的缺陷会导致对于有潜力的行业或企业缺乏成长初期的金融支持，而影响其长远发展，一些对国民经济有重要作用，但周期长、利润低、见效慢的产业(主要是基础设施、原材料和农业等)，也需要条件优惠的金融支持。从经济发展全局看，需要有一定财政背景支持、不以盈利为主要目的、扶助弱势产盘和企业的政策性金融机构。

在某些特定领域，如国际贸易、大型工程和项目的国际承包，需要政策性金融机构支持已经成为国际惯例，甚至成为企业参与国际竞争、拥有国际竞争力的主要因素之一。

总体上说，政策性金融机构既要以援助弱势产业为战略目标，又要以发挥市场机制作用、强化造血功能为宗旨;虽然有政府财政支持的背景，一定程度上代表着国家产业政策的支持方向，但又要求还本甚至付息。因此，把握好政策性与市场规律之间的关系，协调好扶助与保本甚至盈利之间的矛盾，是政策性金融机构生存和发展的关键。

以成立国家开发银行、中国进出口银行和中国农业开发银行为标志，我国政策性金融机构建立和发展已经取得了阶段性成果，政策性金融机构在经济发展中的重要作用逐步显现。

3.培育资本市场

资本市场在我国经济发展中发挥着越来越重要的作用，已成为企业日益重要的融资平台、资源配置与国有经济战略调整的平台，在法律制度、交易规则、监管体系等方面逐步建立向国际标准看齐的市场体系。

4.发展创业板市场

创业板的推出

有利于带动和促进风险资本市场的发展，从而刺激风险资本以更大的规模进入到中小企业融资市场。

有助于优化资本市场结构，多渠道提高直接融资比例，优化资金的合理流向，推动大量二级市场资金流人到具有高成长性的中小企业中。

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