2014年咨询工程师《政策与规划》讲义:第三章四节

　　第四节 我国产业结构调整

　　投资政策在很大程度上服务于产业政策，这一特征在我国处于经济社会发展的战略转型期尤其明显。在这一经济发展阶段中，产业政策以产业结构调整为重点。

　　一、产业结构调整目标

　　推进产业结构调整和升级是当前和今后一段时期我国转变经济发展方式的重要任务。“十二五”时期，我国产业结构调整和优化的目标是：农业基础进一步巩固，工业结构继续优化，战略性新兴产业发展取得突破，服务业增加值占国内生产总值比重提高4个百分点。

　　二、优化工业结构，抑制产能过剩和重复建设

　　(一)主要原则

　　1.控制增量和优化存量相结合

　　严格控制产能过剩行业盲目扩张和重复建设，推进企业兼并重组和联合重组，加快淘汰落后产能;结合实施“走出去”战略，支持有条件的企业转移产能;依靠技术进步，优化存量，调整产品结构，谋求有效益、有质量、可持续的发展。

　　2.分类指导和有保有压相结合

　　对钢铁、水泥等高耗能、高污染产业，要坚决控制总量、抑制产能过剩;鼓励发展高技术、高附加值、低消耗、低排放的新工艺和新产品，延长产业链，形成新的增长点。对多晶硅、风电设备等新兴产业，要集中有效资源，支持企业提高关键环节和关键部件自主创新能力，防止投资过热和重复建设，引导有序发展。

　　3.培育新兴产业和提升传统产业相结合

　　立足于新一轮国际竞争和可持续发展的需要，尽快培育一批科技含量高、发展潜力大、带动作用强的新兴产业，及时制定出台专项产业政策和规划，明确技术装备路线，建立和完善准入标准;抓紧改造提升传统产业，及时修订产业政策，提高准入标准，对结构调整给予明确产业政策引导。

　　4.市场引导和宏观调控相结合

　　加强行业产销形势的监测、分析和国内外市场需求的信息发布，发挥市场配置资源的基础性作用;综合运用法律、经济、技术、标准以及必要的行政手段，协调产业、环保、土地和金融政策，形成抑制产能过剩、引导产业健康发展的合力;同时，坚持深化改革，标本兼治，通过体制机制创新解决重复建设的深层次矛盾。

　　(二)对策措施

　　1.严格市场准入

　　相关行业管理部门要切实履行职责，抓紧制定、完善相关产业政策，进一步提高产能过剩行业的能源消耗、环境保护、资源综合利用等方面的准入门槛;及时建立和完善准入标准，避免盲目和无序建设。

　　2.强化环境监管

　　推进开展区域产业规划的环境影响评价。区域内的产能过剩行业，高耗能、高污染项目环境影响评价文件必须在产业规划环评通过后才能受理和审批。未通过环境评价审批的项目一律不准开工建设。对主要污染物排放超总量控制指标的地区，要暂停增加主要污染物排放项目的环评审批。

　　3.依法依规供地用地

　　切实加强对各类建设项目用地监管。对不符合产业政策和供地政策、未达到现行《工业项目建设用地控制指标》或相关工程建设项目用地指标要求的项目，一律不批准用地;对未按规定履行审批或核准手续的项目，一律不得供应土地。

　　4.实行有保有控的金融政策

　　对不符合相关产业政策要求，未按规定程序审批或核准的项目，金融机构一律不得发放贷款。对不符合相关产业政策要求，不按规定程序审批或核准的项目及项目发起人，一律不得通过企业债、项目债、短期融资券、中期票据、可转换债、首次公开发行股票、增资扩股等方式进行融资。

　　5.严格项目审批管理

　　加强产能过剩行业项目审批管理，原则上不再批准扩大产能的项目，不得下放审批权限，严禁化整为零、违规审批。严格防止各级政府的财政性资金流向产能过剩行业的扩大产能项目。

　　6.做好企业兼并重组工作

　　结构调整、控制总量和淘汰落后产能均需要企业组织结构进行相应的调整。要抓紧建立科学规范、行之有效的工作程序，保持社会稳定，防止国有资产流失。

　　7.建立信息发布制度

　　发展改革委会同有关部门，建立部门联合发布信息制度，加强行业产能及产能利用率的统一监测，适时向社会发布产业政策导向及产业规模、社会需求、生产销售库存、淘汰落后、企业重组、污染排放等信息。

　　8.实行问责制

　　地方各级人民政府不得强制企业投资低水平产能过剩行业。政府各有关部门及金融机构要依法依纪把好土地关、环保关、信贷关、产业政策关和项目审批 (核准)关，有效抑制部分行业产能过剩和重复建设。对违反国家土地、环保法律法规和信贷政策、产业政策规定，工作严重失职或失误造成重大损失或恶劣影响的行为要进行问责，严肃处理。

　　9.深化体制改革

　　要着眼于推进产业结构调整以及解决长期困扰我国产业良性发展的深层次矛盾，进一步深化财税体制、投融资体制、价格体制、社会保障体制等方面的改革，形成有力促进经济结构战略性调整，推动我国工业实现由大到强转变的体制环境。

　　三、培育发展战略性新兴产业

　　战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。加快培育和发展战略性新兴产业对推进我国现代化建设具有重要战略意义。

　　(一)发展目标

　　(1)到2015年，战略性新兴产业形成健康发展、协调推进的基本格局，对产业结构升级的推动作用显著增强，战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重力争达到8%左右。

　　(2)到2020年，战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重力争达到15%左右，吸纳、带动就业能力显著提高。节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造产业成为国民经济的支柱产业，新能源、新材料、新能源汽车产业成为国民经济的先导产业;创新能力大幅提升，掌握一批关键核心技术，在局部领域达到世界领先水平;形成一批具有国际影响力的大企业和一批创新活力旺盛的中小企业;建成一批产业链完善、创新能力强、特色鲜明的战略性新兴产业集聚区。

　　(3)再经过十年左右的努力，战略性新兴产业的整体创新能力和产业发展水平达到世界先进水平，为经济社会可持续发展提供强有力的支撑。

　　(二)发展重点

　　根据战略性新兴产业的特征，立足我国国情和科技、产业基础，现阶段重点培育和发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等产业。

　　1.节能环保产业

　　重点开发推广高效节能技术装备及产品，实现重点领域关键技术突破，带动能效整体水平的提高。加快资源循环利用关键共性技术研发和产业化示范，提高资源综合利用水平和再制造产业化水平。示范推广先进环保技术装备及产品，提升污染防治水平。推进市场化节能环保服务体系建设。加快建立以先进技术为支撑的废旧商品回收利用体系，积极推进煤炭清洁利用、海水综合利用。

　　2.新一代信息技术产业

　　加快建设宽带、泛在、融合、安全的信息网络基础设施，推动新一代移动通信、下一代互联网核心设备和智能终端的研发及产业化，加快推进三网融合，促进物联网、云计算的研发和示范应用。着力发展集成电路、新型显示、高端软件、高端服务器等核心基础产业。提升软件服务、网络增值服务等信息服务能力，加快重要基础设施智能化改造。大力发展数字虚拟等技术，促进文化创意产业发展。

　　3.生物产业

　　大力发展用于重大疾病防治的生物技术药物、新型疫苗和诊断试剂、化学药物、现代中药等创新药物大品种，提升生物医药产业水平。加快先进医疗设备、医用材料等生物医学工程产品的研发和产业化，促进规模化发展。着力培育生物育种产业，积极推广绿色农用生物产品，促进生物农业加快发展。推进生物制造关键技术开发、示范与应用。加快海洋生物技术及产品的研发和产业化。

　　4.高端装备制造产业

　　重点发展以干支线飞机和通用飞机为主的航空装备，做大做强航空产业。积极推进空间基础设施建设，促进卫星及其应用产业发展。依托客运专线和城市轨道交通等重点工程建设，大力发展轨道交通装备。面向海洋资源开发，大力发展海洋工程装备。强化基础配套能力，积极发展以数字化、柔性化及系统集成技术为核心的智能制造装备。

　　5.新能源产业

　　积极研发新一代核能技术和先进反应堆，发展核能产业。加快太阳能热利用技术推广应用，开拓多元化的太阳能光伏光热发电市场。提高风电技术装备水平，有序推进风电规模化发展，加快适应新能源发展的智能电网及运行体系建设。因地制宜开发利用生物质能。

　　6.新材料产业

　　大力发展稀土功能材料、高性能膜材料、特种玻璃、功能陶瓷、半导体照明材料等新型功能材料。积极发展高品质特殊钢、新型合金材料、工程塑料等先进结构材料。提升碳纤维、芳纶、超高分子量聚乙烯纤维等高性能纤维及其复合材料发展水平。开展纳米、超导、智能等共性基础材料研究。

　　7.新能源汽车产业

　　着力突破动力电池、驱动电机和电子控制领域关键核心技术，推进插电式混合动力汽车、纯电动汽车推广应用和产业化。同时，开展燃料电池汽车相关前沿技术研发，大力推进高能效、低排放节能汽车发展。

　　四、产业结构调整指导目录

　　当前，我国产业政策集中体现为《产业结构调整指导目录》，它是引导投资方向，政府管理投资项目，制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据。

　　(一)管理权限

　　《产业结构调整指导目录》由国家发展和改革委员会同国务院有关部门依据国家有关法律法规制定，经国务院批准后公布。根据实际情况，需要对《产业结构调整指导目录》进行部分调整时，由国家发展和改革委员会同国务院有关部门适时修订并公布。

　　(二)适用范围

　　《产业结构调整指导目录》原则上适用于我国境内的各类企业。其中外商投资按照《外商投资产业指导目录》执行。《产业结构调整指导目录》是修订《外商投资产业指导目录》的主要依据之一。《产业结构调整指导目录》淘汰类适用于外商投资企业。《产业结构调整指导目录》和《外商投资产业指导目录》执行中的政策衔接问题由国家发展和改革委员会同商务部研究协商。

　　(三)内容构成

　　《产业结构调整指导目录》由鼓励、限制和淘汰三类目录组成。不属于鼓励类、限制类和淘汰类，且符合国家有关法律、法规和政策规定的，为允许类。允许类不列入《产业结构调整指导目录》。淘汰类中，有淘汰期限或淘汰计划的条目，根据计划进行淘汰;未标淘汰期限或淘汰计划的条目为国家产业政策已明令淘汰或立即淘汰。

　　(四)鼓励类产业的确定

　　鼓励类主要是对经济社会发展有重要促进作用，有利于节约资源、保护环境、产业结构优化升级，需要采取政策措施予以鼓励和支持的关键技术、装备及产品。按照以下原则确定鼓励类产业指导目录：

　　(1)国内具备研究开发、产业化的技术基础，有利于技术创新，形成新的经济增长点;

　　(2)当前和今后一个时期有较大的市场需求，发展前景广阔，有利于提高短缺商品的供给能力，有利于开拓国内外市场;

　　(3)有较高技术含量，有利于促进产业技术进步，提高产业竞争力;

　　(4)符合可持续发展战略要求，有利于安全生产，有利于资源节约和综合利用，有利于新能源和可再生能源开发利用、提高能源效率，有利于保护和改善生态环境;

　　(5)有利于发挥我国比较优势，特别是中西部地区和东北地区等老工业基地的能源、矿产资源与劳动力资源等优势;

　　(6)有利于扩大就业，增加就业岗位;

　　(7)法律、行政法规规定的其他情形。

　　(五)限制类产业的确定

　　限制类主要是工艺技术落后，不符合行业准入条件和有关规定，不利于产业结构优化升级，需要督促改造和禁止新建的生产能力、工艺技术、装备及产品。按照以下原则确定限制类产业指导目录：

　　(1)不符合行业准入条件，工艺技术落后，对产业结构没有改善;

　　(2)不利于安全生产;

　　(3)不利于资源和能源节约;

　　(4)不利于环境保护和生态系统的恢复;

　　(5)低水平重复建设比较严重，生产能力明显过剩;

　　(6)法律、行政法规规定的其他情形。

　　(六)淘汰类产业的确定

　　淘汰类主要是不符合有关法律法规规定，严重浪费资源、污染环境、不具备安全生产条件，需要淘汰的落后工艺技术、装备及产品。按照以下原则确定淘汰类产业指导目录：

　　(1)危及生产和人身安全，不具备安全生产条件;

　　(2)严重污染环境或严重破坏生态环境;

　　(3)产品质量低于国家规定或行业规定的最低标准;

　　(4)严重浪费资源、能源;

　　(5)法律、行政法规规定的其他情形。

　　(七)相关政策

　　对鼓励类投资项目，按照国家有关投资管理规定进行审批、核准或备案;各金融机构应按照信贷原则提供信贷支持;在投资总额内进口的自用设备，除财政部发布的《国内投资项目不予免税的进口商品目录(2000年修订)》所列商品外，继续免征关税和进口环节增值税，在国家出台不予免税的投资项目目录等新规定后，按新规定执行。对鼓励类产业项目的其他优惠政策，按照国家有关规定执行。

　　对属于限制类的新建项目，禁止投资。投资管理部门不予审批、核准或备案，各金融机构不得发放贷款，土地管理、城市规划和建设、环境保护、质检、消防、海关、工商等部门不得办理有关手续。凡违反规定进行投融资建设的，要追究有关单位和人员的责任。

　　对属于限制类的现有生产能力，允许企业在一定期限内采取措施改造升级，金融机构按信贷原则继续给予支持。国家有关部门要根据产业结构优化升级的要求，遵循优胜劣汰的原则，实行分类指导。

　　对淘汰类项目，禁止投资。各金融机构应停止各种形式的授信支持，并采取措施收回已发放的贷款;各地区、各部门和有关企业要采取有力措施，按规定限期淘汰。在淘汰期限内国家价格主管部门可提高供电价格。对国家明令淘汰的生产工艺技术、装备和产品，一律不得进口、转移、生产、销售、使用和采用。

　　对不按期淘汰生产工艺技术、装备和产品的企业，地方各级人民政府及有关部门要依据国家有关法律法规责令其停产或予以关闭，并采取妥善措施安置企业人员、保全金融机构信贷资产安全等;其产品属实行生产许可证管理的，有关部门要依法吊销生产许可证;工商行政管理部门要督促其依法办理变更登记或注销登记;环境保护管理部门要吊销其排污许可证;电力供应企业要依法停止供电。对违反规定者，要依法追究直接责任人和有关领导的责任。