2014年咨询工程师《政策与规划》讲义:第三章五节

　　第五节 我国投资体制改革

　　我国投资体制在经历了一系列改革后，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。但是，现行的投资体制还存在不少问题，特别是企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强。为此，国务院决定进一步深化投资体制改革，于2004年发布了《国务院关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》)，标志着我国投资建设领域的改革进入了又一个新阶段。

　　一、改革的总体要求

　　(一)深化投资体制改革的指导思想

　　按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。

　　(二)投资体制改革的目标

　　投资体制改革的目标包括：

　　(1)按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权;

　　(2)合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度;

　　(3)进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式;

　　(4)培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争;

　　(5)健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段;

　　(6)加快投资领域的立法进程;

　　(7)加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。

　　(三)新型投资体制的特征

　　新型投资体制的特征是：市场引导投资，企业自主决策，银行独立审贷，融资方式多样，中介服务规范，宏观调控有效。

　　二、企业投资管理体制改革

　　我国实行社会主义市场经济，企业应是投资活动的主体，为此必须转变政府管理职能，确立企业投资主体地位。2004年以来企业投资管理体制改革的主要内容是：

　　(一)改革项目审批制度，落实企业投资自主权

　　彻底改革不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制，项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府只审批资金申请报告。各地区、各部门要相应改进管理办法，规范管理行为，不得以任何名义截留下放给企业的投资决策权利。

　　(二)规范政府核准制

　　要严格限定实行政府核准制的范围，并根据情况的变化及时修订调减投资核准目录，缩小投资审核范围，下放投资审核权限。《政府核准的投资项目目录》(以下简称《目录》)由国务院投资主管部门会同有关部门研究提出，报国务院批准后实施。未经国务院批准，各地区、各部门不得擅自增减《目录》规定的范围。

　　根据《决定》精神，国家发展改革委制定并印发《企业投资项目核准暂行办法》。企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。企业投资建设实行核准制的项目，应按国家有关要求编制项目申请报告，报送项目核准机关。项目核准机关主要根据以下条件对项目进行审查：

　　(1)符合国家法律法规;

　　(2)符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划;

　　(3)符合国家宏观调控政策;

　　(4)地区布局合理;

　　(5)主要产品未对国内市场形成垄断;

　　(6)未影响我国经济安全;

　　(7)合理开发并有效利用了资源;

　　(8)生态环境和自然文化遗产得到有效保护;

　　(9)未对公众利益，特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响。

　　项目申报单位依据项目核准文件，依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、设备进口和减免税确认等手续。项目核准文件有效期2年。

　　为进一步完善企业投资项目核准制，指导企业做好项目申请报告的编写工作，规范项目核准机关对企业投资项目的核准行为，国家发展改革委印发了《项目申请报告通用文本》和《关于<项目申请报告通用文本)的说明》。

　　(三)健全备案制

　　对于《目录》以外的企业投资项目，实行备案制，除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。备案制的具体实施办法由省级人民政府自行制定。国务院投资主管部门要对备案工作加强指导和监督，防止以备案的名义变相审批。

　　根据《决定》精神，国家发展改革委制定并印发《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制的指导意见》，对省级人民政府制定备案制具体实施细则进行指导。除不符合法律法规的规定、产业政策禁止发展、须报政府核准或审批的项目外，应当予以备案;对于不予备案的项目，应当向提交备案的企业说明法规政策依据。对于投资主管部门予以备案的企业投资项目，环境保护、国土资源、城市规划、建设管理、银行等部门(机构)应按照职能分工，依法独立进行审查和办理相关手续，对投资主管部门不予以备案的企业投资项目以及应备案而未备案的企业投资项目，不应办理相关手续。

　　(四)扩大大型企业集团的投资决策权

　　基本建立现代企业制度的特大型企业集团，投资建设《目录》内的项目，可以按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划，规划经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于《目录》内的项目不再另行申报核准，只需办理备案手续。企业集团要及时向国务院有关部门报告规划执行和项目建设情况。

　　(五)鼓励社会投资

　　放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。逐步理顺公共产品价格，通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主。鼓励和支持有条件的各种所有制企业进行境外投资。

　　除《决定》外，国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，明确提出：进一步拓宽民间资本的投资领域和范围，鼓励和支持民间资本进入可以实行市场化运作的基础设施、市政工程、其他公共服务领域，以及法律法规未明确禁止准入的行业和领域;为民间投资创造良好的投资环境，清理和修改不利于民间投资发展的法规政策规定，切实保护民间投资的合法权益，培育和维护平等竞争;加强对民间投资的服务、指导和规范管理。

　　(六)进一步拓宽企业投资项目的融资渠道

　　允许各类企业以股权融资方式筹集投资资金，建设多种募集方式相互补充的多层次资本市场。经国务院投资主管部门和证券监管机构批准，选择一些收益稳定的基础设施项目进行试点，通过公开发行股票、可转换债券等方式筹集建设资金。在严格防范风险的前提下，简化企业债券发行核准程序，加强企业债券存续期监管工作，扩大企业债券发行规模，增加企业债券品种。在《固定资产贷款管理暂行办法》(中国银行业监督管理委员会令2009年第2号)和《项目融资业务指引》 (银监发[2009]71号)的基础上，进一步改进和完善银行的固定资产贷款审批和相应的风险管理制度，运用银团贷款、融资租赁、项目融资、财务顾问等多种业务方式，支持项目建设。允许各种所有制企业按照有关规定申请使用国外贷款。制定相关法规，组织建立中小企业融资和信用担保体系，鼓励银行和各类合格担保机构对项目融资的担保方式进行研究创新，采取多种形式增强担保机构资本实力，推动设立中小企业投资公司，建立和完善创业投资机制。规范发展各类投资基金。鼓励和促进保险资金在风险可控条件下投资国家基础产业、重点工程建设和新兴产业建设。

　　(七)规范企业投资行为

　　各类企业都应严格遵守国土资源、环境保护、安全生产、城市规划等法律法规，严格执行产业政策和行业准入标准，不得投资建设国家禁止发展的项目; 应诚信守法，维护公共利益，确保工程质量，提高投资效益。国有和国有控股企业应按照国有资产管理体制改革和现代企业制度的要求，建立和完善国有资产出资人制度、投资风险约束机制、科学民主的投资决策制度和重大投资责任追究制度。严格执行投资项目的法人责任制、资本金制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。

　　三、政府投资体制改革

　　在我国，无论是加速工业化和现代化建设，还是推进全面建设小康社会的宏伟目标，政府投资都始终占有重要和突出的地位。同时，社会主义市场经济深入发展的新形势，客观上要求完善政府投资体制，规范政府投资行为，才能与之相适应。

　　(一)合理界定政府投资范围

　　政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。合理划分中央政府与地方政府的投资事权。中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。

　　(二)健全政府投资项目决策机制

　　进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平;政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则;特别重大的项目还应实行老师评议制度;逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。

　　根据《决定》精神，为了加强中央政府投资项目管理，国家发展改革委制定并印发《关于实行政府重大投资项目公示工作的指导意见》。根据该指导意见，凡尚未批复可行性研究报告的项目，都可以进行公示。为了保证公示效果，及时了解和充分吸收社会意见，可以重点在审批项目建议书前，或在批复项目建议书后、上报可行性研究报告前进行公示，公示期限一般不应少于10个工作日。公示项目时，应包括以下主要内容：项目名称，项目的申报单位和建设单位，建设地点，建设目标及功能，建设规模及内容，总投资及资金来源，审批单位及联系方式，以及其他需要公示的内容。可以在有关政府网站或政府投资主管部门网站进行公示，也可以同时在中央和地方主要新闻媒体发布公示公告。为了规范中央投资项目的招标投标行为，提高招标代理机构的服务质量，提高政府投资效益，从源头上防止****现象，国家发展改革委制定并印发《中央投资项目招标代理机构资格认定办法》。

　　(三)规范政府投资资金管理

　　编制政府投资的中长期规划和年度计划，统筹安排、合理使用各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等。政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。以资本金注入方式投入的，要确定出资人代表。要针对不同的资金类型和资金运用方式，确定相应的管理办法，逐步实现政府投资的决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化。

　　根据《决定》精神，国家发展改革委制定并印发《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》，对中央预算内投资补助和贴息项目的管理进行规范，提高中央预算内投资补助和贴息资金的使用效益。

　　(四)简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限

　　按照项目性质、资金来源和事权划分，合理确定中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与有关部门之间的项目审批权限。对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作;采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。具体的权限划分和审批程序由国务院投资主管部门会同有关方面研究制定，报国务院批准后颁布实施。

　　(五)加强政府投资项目管理，改进建设实施方式

　　规范政府投资项目的建设标准，并根据情况变化及时修订完善。按项目建设进度下达投资资金计划。加强政府投资项目的中介服务管理，对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理，提高中介服务质量。对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。

　　根据《决定》精神，为了加强和规范中央预算内投资项目概算管理，国家发展改革委制定并印发《关于加强中央预算内投资项目概算调整管理的通知》。根据该通知，由国家发展改革委核定批准初步设计概算的中央预算内投资项目，在建设过程中由于价格上涨、政策调整、地质条件发生重大变化等原因导致原批复概算不能满足工程实际需要的，应向国家发展改革委申请调整概算。为了在咨询评估领域引入竞争机制，提高投资咨询评估的质量和效率，加强投资决策的科学性和民主性，国家发展改革委印发了《委托咨询评估管理办法》、《工程咨询单位资格认定办法》以及《注册咨询工程师(投资)注册管理办法(试行)》，并根据实际情况变化及时修订了《委托咨询评估管理办法》。

　　(六)引入市场机制，充分发挥政府投资的效益

　　各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，保护公众利益。已经建成的政府投资项目，具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设。

　　四、投资宏观调控机制改革

　　(一)完善投资宏观调控体系

　　国家发展和改革委员会要在国务院领导下会同有关部门，按照职责分工，密切配合、相互协作、有效运转、依法监督，调控全社会的投资活动，保持合理投资规模，优化投资结构，提高投资效益，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。

　　(二)改进投资宏观调控方式

　　综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。国务院有关部门要依据国民经济和社会发展中长期规划，编制教育、科技、卫生、交通、能源、农业、林业、水利、生态建设、环境保护、战略资源开发等重要领域的发展建设规划，包括必要的专项发展建设规划，明确发展的指导思想、战略目标、总体布局和主要建设项目等。按照规定程序批准的发展建设规划是投资决策的重要依据。各级政府及其有关部门要努力提高政府投资效益，引导社会投资。制定并适时调整国家固定资产投资指导目录、外商投资产业指导目录，明确国家鼓励、限制和禁止投资的项目。建立投资信息发布制度，及时发布政府对投资的调控目标、主要调控政策、重点行业投资状况和发展趋势等信息，引导全社会投资活动。建立科学的行业准入制度，规范重点行业的环保标准、安全标准、能耗水耗标准和产品技术、质量标准，防止低水平重复建设。

　　(三)协调投资宏观调控手段

　　根据国民经济和社会发展要求以及宏观调控需要，合理确定政府投资规模，保持国家对全社会投资的积极引导和有效调控。灵活运用投资补助、贴息、价格、利率、税收等多种手段，引导社会投资，优化投资的产业结构和地区结构。适时制定和调整信贷政策，引导中长期贷款的总量和投向。严格和规范土地使用制度，充分发挥土地供应对社会投资的调控和引导作用。

　　(四)加强和改进投资信息、统计工作

　　加强投资统计工作，改革和完善投资统计制度，进一步及时、准确、全面地反映全社会固定资产存量和投资的运行态势，并建立各类信息共享机制，为投资宏观调控提供科学依据。建立投资风险预警和防范体系，加强对宏观经济和投资运行的监测分析。

　　五、投资监督管理机制改革

　　(一)建立和完善政府投资监管体系

　　建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。完善政府投资制衡机制，投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管。建立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。

　　(二)建立健全协同配合的企业投资监管体系

　　国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、银行监管、证券监管、外汇管理、工商管理、安全生产监管等部门，要依法加强对企业投资活动的监管，凡不符合法律法规和国家政策规定的，不得办理相关许可手续。在建设过程中不遵守有关法律法规的，有关部门要责令其及时改正，并依法严肃处理。各级政府投资主管部门要加强对企业投资项目的事中和事后监督检查，对不符合产业政策和行业准入标准的项目，以及不按规定履行相应核准或许可手续而擅自开工建设的项目，要责令其停止建设，并依法追究有关企业和人员的责任。审计机关依法对国有企业的投资进行审计监督，促进国有资产保值增值。建立企业投资诚信制度，对于在项目申报和建设过程中提供虚假信息、违反法律法规的，要予以惩处，并公开披露，在一定时间内限制其投资建设活动。

　　(三)加强对投资中介服务机构的监管　　各类投资中介服务机构均须与政府部门脱钩，坚持诚信原则，加强自我约束，为投资者提供高质量、多样化的中介服务。鼓励各种投资中介服务机构采取合伙制、股份制等多种形式改组改造。健全和完善投资中介服务机构的行业协会，确立法律规范、政府监督、行业自律的行业管理体制。打破地区封锁和行业垄断，建立公开、公平、公正的投资中介服务市场，强化投资中介服务机构的法律责任。

　　(四)完善法律法规，依法监督管理

　　建立健全与投资有关的法律法规，依法保护投资者的合法权益，维护投资主体公平、有序竞争，投资要素合理流动、市场发挥配置资源的基础性作用的市场环境，规范各类投资主体的投资行为和政府的投资管理活动。认真贯彻实施有关法律法规，严格财经纪律，堵塞管理漏洞，降低建设成本，提高投资效益。加强执法检查，培育和维护规范的建设市场秩序。