2014年咨询工程师《政策与规划》讲义:第十章一节

　　第十章 区域发展政策与规划

　　我国“十二五”发展规划提出，要实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。本章主要摘编相关区域规划和政策中对工程项目投资建设和工程咨询工作具有重要约束或引导作用的内容。

　　第一节 全国主体功能区规划

　　《全国主体功能区规划》是推进形成主体功能区的基本依据，是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。规划主要目标时间是2020年，规划范围为全国陆地国土空间以及内水和领海(不包括港澳台地区)。

　　一、指导思想与规划目标

　　(一)指导思想

　　推进形成主体功能区，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻党的十七大精神，树立新的开发理念，调整开发内容，创新开发方式，规范开发秩序，提高开发效率，构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局，建设中华民族美好家园。

　　1.开发理念

　　优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发中的“开发”，特指大规模高强度的工业化城镇化开发。限制开发，特指限制大规模高强度的工业化城镇化开发，并不是限制所有的开发活动。对农产品主产区和重点生态功能区，要限制大规模高强度的工业化城镇化开发。将一些区域确定为限制开发区域，并不是限制发展。

　　国土空间必须坚持的开发理念包括：

　　(1)根据自然条件适宜性开发的理念;

　　(2)区分主体功能的理念;

　　(3)根据资源环境承载能力开发的理念;

　　(4)控制开发强度的理念;

　　(5)调整空间结构的理念;

　　(6)提供生态产品的理念。

　　2.主体功能区划分

　　我国国土空间分为以下主体功能区：按开发方式，分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域;按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区;按层级，分为国家主体功能区和省级主体功能区两个层面。

　　优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，是以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准划分的。城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，是以提供主体产品的类型为基准划分的。城市化地区是以提供工业品和服务产品为主体功能的地区，农产品主产区是以提供农产品为主体功能的地区，重点生态功能区是以提供生态产品为主体功能的地区。

　　优化开发区域是指应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区，重点开发区域是指应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。优化开发和重点开发区域都属于城市化地区，开发内容总体上相同，开发强度和开发方式不同。

　　限制开发区域分为两类，即农产品主产区和重点生态功能区。两类地区均应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发。

　　禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。国家层面禁止开发区域，包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。省级层面的禁止开发区域，包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地以及其他省级人民政府确定的禁止开发区域。

　　3.重大关系

　　推进形成主体功能区，应处理好五个方面的重大关系：

　　(1)主体功能与其他功能的关系;

　　(2)主体功能区与农业发展的关系;

　　(3)主体功能区与能源和矿产资源开发的关系;

　　(二)开发原则

　　城市化地区要把增强综合经济实力作为首要任务，农产品主产区要把增强农业综合生产能力作为首要任务，重点生态功能区要把增强提供生态产品能力作为首要任务。

　　推进形成主体功能区的开发原则是：

　　(1)优化结构的原则。要将国土空间开发从占用土地的外延扩张为主，转向调整优化空间结构为主。

　　(2)保护自然的原则。要以水土资源承载能力和环境容量为基础进行有度有序开发，走人与自然和谐的发展道路。

　　(3)集约开发的原则。要提高空间利用效率，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局，走空间集约利用的发展道路。

　　(4)协调开发的原则。要按照人口、经济、资源环境相协调以及统筹城乡发展、统筹区域发展的要求，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。

　　(5)陆海统筹的原则。要根据陆地国土空间与海洋国土空间的统一性，以及海洋系统的相对独立性进行开发，促进陆地国土空间与海洋国土空间协调开发。

　　(三)战略目标

　　1.主要目标

　　(1)空间开发格局清晰。“两横三纵”为主体的城市化战略格局基本形成，全国主要城市化地区集中全国大部分人口和经济总量;“七区二十三带”为主体的农业战略格局基本形成，农产品供给安全得到切实保障;“两屏三带”为主体的生态安全战略格局基本形成，生态安全得到有效保障;海洋主体功能区战略格局基本形成，海洋资源开发、海洋经济发展和海洋环境保护取得明显成效。

　　(2)空间结构得到优化。全国陆地国土空间的开发强度控制在3.91%，城市空间控制在10.65万平方公里以内，农村居民点占地面积减少到 16万平方公里以下，各类建设占用耕地新增面积控制在3万平方公里以内，工矿建设空间适度减少。耕地保有量不低于120.33万平方公里(18.05亿亩)，其中基本农田不低于104万平方公里(15.6亿亩)。绿色生态空间扩大，林地保有量增加到312万平方公里，草原面积占陆地国土空间面积的比例保持在40%以上，河流、湖泊、湿地面积有所增加。

　　(3)空间利用效率提高。单位面积城市空间创造的生产总值大幅度提高，城市建成区人口密度明显提高。粮食和棉油糖单产水平稳步提高。单位面积绿色生态空间蓄积的林木数量、产草量和涵养的水量明显增加。

　　(4)区域发展协调性增强。不同区域之间城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入和生活条件的差距缩小，扣除成本因素后的人均财政支出大体相当，基本公共服务均等化取得重大进展。

　　(5)可持续发展能力提升。生态系统稳定性明显增强，生态退化面积减少，主要污染物排放总量减少，环境质量明显改善。生物多样性得到切实保护，森林覆盖率提高到23%，森林蓄积量达到150亿立方米以上。草原植被覆盖度明显提高。主要江河湖库水功能区水质达标率提高到80%左右。自然灾害防御水平提升。应对气候变化能力明显增强。

　　2.战略任务

　　从建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、确保中华民族永续发展出发，推进形成主体功能区要着力构建我国国土空间的“三大战略格局”。

　　(1)构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局。推进环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区的优化开发，形成3个特大城市群;推进哈长、江淮、海峡西岸、中原、长江中游、北部湾、成渝、关中-天水等地区的重点开发，形成若干新的大城市群和区域性的城市群。

　　(2)构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局。构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，以基本农田为基础，以其他农业地区为重要组成的农业战略格局。

　　1)东北平原农产品主产区，要建设优质水稻、专用玉米、大豆和畜产品产业带;

　　2)黄淮海平原农产品主产区，要建设优质专用小麦、优质棉花、专用玉米、大豆和畜产品产业带;

　　3)长江流域农产品主产区，要建设优质水稻、优质专用小麦、优质棉花、油菜、畜产品和水产品产业带;

　　4)汾渭平原农产品主产区，要建设优质专用小麦和专用玉米产业带;

　　5)河套灌区农产品主产区，要建设优质专用小麦产业带;

　　6)华南农产品主产区，要建设优质水稻、甘蔗和水产品产业带;

　　7)甘肃新疆农产品主产区，要建设优质专用小麦和优质棉花产业带。

　　(3)构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。构建以青藏高原生态屏障、黄土高原-川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。

　　二、国家层面主体功能区

　　国家层面的主体功能区是全国“两横三纵”城市化战略格局、“七区二十三带”农业战略格局、“两屏三带”生态安全战略格局的主要支撑。

　　(一)优化开发区域

　　国家优化开发区域是指具备以下条件的城市化地区：综合实力较强，能够体现国家竞争力;经济规模较大，能支撑并带动全国经济发展;城镇体系比较健全，有条件形成具有全球影响力的特大城市群;内在经济联系紧密，区域一体化基础较好;科学技术创新实力较强，能引领并带动全国自主创新和结构升级。

　　1.功能定位和发展方向

　　国家优化开发区域的功能定位是：提升国家竞争力的重要区域，带动全国经济社会发展的龙头，全国重要的创新区域，我国在更高层次上参与国际分工及有全球影响力的经济区，全国重要的人口和经济密集区。

　　国家优化开发区域的发展方向和开发原则是：①优化空间结构;②优化城镇布局;③优化人口分布;④优化产业结构;⑤优化发展方式;⑥优化基础设施布局;⑦优化生态系统格局。

　　2.国家层面的优化开发区域

　　(1)环渤海地区。包括京津冀、辽中南和山东半岛地区。功能定位是：北方地区对外开放的门户，我国参与经济全球化的主体区域，有全球影响力的先进制造业基地和现代服务业基地，全国科技创新与技术研发基地，全国经济发展的重要引擎，辐射带动“三北”地区发展的龙头，我国人口集聚最多、创新能力最强、综合实力最强的三大区域之一。

　　(2)长江三角洲地区。包括上海市和江苏省、浙江省的部分地区。功能定位是：长江流域对外开放的门户，我国参与经济全球化的主体区域，有全球影响力的先进制造业基地和现代服务业基地，世界级大城市群，全国科技创新与技术研发基地，全国经济发展的重要引擎，辐射带动长江流域发展的龙头，我国人口集聚最多、创新能力最强、综合实力最强的三大区域之一。

　　(3)珠江三角洲地区。包括广东省中部和南部的部分地区。功能定位是：通过粤港澳的经济融合和经济一体化发展，共同构建有全球影响力的先进制造业基地和现代服务业基地，南方地区对外开放的门户，我国参与经济全球化的主体区域，全国科技创新与技术研发基地，全国经济发展的重要引擎，辐射带动华南、中南和西南地区发展的龙头，我国人口集聚最多、创新能力最强、综合实力最强的三大区域之一。

　　(二)重点开发区域

　　国家重点开发区域是指具备以下条件的城市化地区：具备较强的经济基础，具有一定的科技创新能力和较好的发展潜力;城镇体系初步形成，具备经济一体化的条件，中心城市有一定的辐射带动能力，有可能发展成为新的大城市群或区域性城市群;能够带动周边地区发展，且对促进全国区域协调发展意义重大。

　　1.功能定位和发展方向

　　国家重点开发区域的功能定位是：支撑全国经济增长的重要增长极，落实区域发展总体战略、促进区域协调发展的重要支撑点，全国重要的人口和经济密集区。

　　国家重点开发区域的发展方向和开发原则是：①统筹规划国土空间;②健全城市规模结构;③促进人口加快集聚;④形成现代产业体系;⑤提高发展质量;⑥完善基础设施;⑦保护生态环境;⑧把握开发时序。

　　2.国家层面的重点开发区域

　　(1)冀中南地区。包括河北省中南部以石家庄为中心的部分地区。功能定位是：重要的新能源、装备制造业和高新技术产业基地，区域性物流、旅游、商贸流通、科教文化和金融服务中心。

　　(2)太原城市群。包括山西省中部以太原为中心的部分地区。功能定位是：资源型经济转型示范区，全国重要的能源、原材料、煤化工、装备制造业和文化旅游业基地。

　　(3)呼包鄂榆地区。包括内蒙古自治区呼和浩特、包头、鄂尔多斯和陕西省榆林的部分地区。功能定位是：全国重要的能源、煤化工基地、农畜产品加工基地和稀土新材料产业基地，北方地区重要的冶金和装备制造业基地。

　　(4)哈长地区。包括黑龙江省的哈大齐(哈尔滨、大庆、齐齐哈尔)工业走廊和牡绥(牡丹江、绥芬河)地区以及吉林省的长吉图经济区。功能定位是：我国面向东北亚地区和俄罗斯对外开放的重要门户，全国重要的能源、装备制造基地，区域性的原材料、石化、生物、高新技术产业和农产品加工基地，带动东北地区发展的重要增长极。

　　(5)东陇海地区。包括江苏省东北部和山东省东南部的部分地区。功能定位是：新亚欧大陆桥东方桥头堡，我国东部地区重要的经济增长极。

　　(6)江淮地区。包括安徽省合肥及沿江的部分地区。功能定位是：承接产业转移的示范区，全国重要的科研教育基地，能源原材料、先进制造业和科技创新基地，区域性的高新技术产业基地。

　　(7)海峡西岸经济区。包括福建省、浙江省南部和广东省东部的沿海部分地区。功能定位是：两岸人民交流合作先行先试区域，服务周边地区发展新的对外开放综合通道，东部沿海地区先进制造业的重要基地，我国重要的自然和文化旅游中心。

　　(8)中原经济区。包括河南省以郑州为中心的中原城市群部分地区。功能定位是：全国重要的高新技术产业、先进制造业和现代服务业基地，能源原材料基地、综合交通枢纽和物流中心，区域性的科技创新中心，中部地区人口和经济密集区。

　　(9)长江中游地区。包括湖北武汉城市圈、湖南环长株潭城市群、江西鄱阳湖生态经济区。功能定位是：全国重要的高新技术产业、先进制造业和现代服务业基地，全国重要的综合交通枢纽，区域性科技创新基地，长江中游地区人口和经济密集区。

　　(10)北部湾地区。包括广西壮族自治区北部湾经济区以及广东省西南部和海南省西北部等环北部湾的部分地区。功能定位是：我国面向东盟国家对外开放的重要门户，中国-东盟自由贸易区的前沿地带和桥头堡，区域性的物流基地、商贸基地、加工制造基地和信息交流中心。

　　(11)成渝地区。包括重庆经济区和成都经济区。功能定位是：全国统筹城乡发展的示范区，全国重要的高新技术产业、先进制造业和现代服务业基地，科技教育、商贸物流、金融中心和综合交通枢纽，西南地区科技创新基地，西部地区重要的人口和经济密集区。

　　(12)黔中地区。包括贵州省中部以贵阳为中心的部分地区。功能定位是：全国重要的能源原材料基地、以航天航空为重点的装备制造基地、烟草工业基地、绿色食品基地和旅游目的地，区域性商贸物流中心。

　　(13)滇中地区。包括云南省中部以昆明为中心的部分地区。功能定位是：我国连接东南亚、南亚国家的陆路交通枢纽，面向东南亚、南亚对外开放的重要门户，全国重要的烟草、旅游、文化、能源和商贸物流基地，以化工、冶金、生物为重点的区域性资源精深加工基地。

　　(14)藏中南地区。包括西藏自治区中南部以拉萨为中心的部分地区。功能定位是：全国重要的农林畜产品生产加工、藏药产业、旅游、文化和矿产资源基地，水电后备基地。

　　(15)关中-天水地区。包括陕西省中部以西安为中心的部分地区和甘肃省天水的部分地区。功能定位是：西部地区重要的经济中心，全国重要的先进制造业和高新技术产业基地，科技教育、商贸中心和综合交通枢纽，西北地区重要的科技创新基地，全国重要的历史文化基地。

　　(16)兰州-西宁地区。包括甘肃省以兰州为中心的部分地区和青海省以西宁为中心的部分地区。功能定位是：全国重要的循环经济示范区，新能源和水电、盐化工、石化、有色金属和特色农产品加工产业基地，西北交通枢纽和商贸物流中心，区域性的新材料和生物医药产业基地。

　　(17)宁夏沿黄经济区。包括宁夏回族自治区以银川为中心的黄河沿岸部分地区。功能定位是：全国重要的能源化工、新材料基地，清真食品及穆斯林用品和特色农产品加工基地，区域性商贸物流中心。

　　(18)天山北坡地区。包括新疆天山以北、准噶尔盆地南缘的带状区域以及伊犁河谷的部分地区(含新疆生产建设兵团部分师市和团场)。功能定位是：我国面向中亚、西亚地区对外开放的陆路交通枢纽和重要门户，全国重要的能源基地，我国进口资源的国际大通道，西北地区重要的国际商贸中心、物流中心和对外合作加工基地，石油天然气化工、煤电、煤化工、机电工业及纺织工业基地。

　　(三)限制开发区域

　　主体功能区规划中，把限制开发区域分为两类，即农产品主产区和重点生态功能区。

　　1.国家层面限制开发的农产品主产区

　　国家层面限制开发的农产品主产区是指具备较好的农业生产条件，以提供农产品为主体功能，以提供生态产品、服务产品和工业品为其他功能，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高农产品生产能力的区域。

　　(1)功能定位。国家层面农产品主产区的功能定位是：保障农产品供给安全的重要区域，农村居民安居乐业的美好家园，社会主义新农村建设的示范区。

　　(2)发展重点。从确保国家粮食安全和食物安全的大局出发，充分发挥各地区比较优势，重点建设以“七区二十三带”为主体的农产品主产区。

　　1)东北平原主产区。建设以优质粳稻为主的水稻产业带，以籽粒与青贮兼用型玉米为主的专用玉米产业带，以高油大豆为主的大豆产业带，以肉牛、奶牛、生猪为主的畜产品产业带。

　　2)黄淮海平原主产区。建设以优质强筋、中强筋和中筋小麦为主的优质专用小麦产业带，优质棉花产业带，以籽粒与青贮兼用和专用玉米为主的专用玉米产业带，以高蛋白大豆为主的大豆产业带，以肉牛、肉羊、奶牛、生猪、家禽为主的畜产品产业带。

　　3)长江流域主产区。建设以双季稻为主的优质水稻产业带，以优质弱筋和中筋小麦为主的优质专用小麦产业带，优质棉花产业带，“双低”优质油菜产业带，以生猪、家禽为主的畜产品产业带，以淡水鱼类、河蟹为主的水产品产业带。

　　4)汾渭平原主产区。建设以优质强筋、中筋小麦为主的优质专用小麦产业带，以籽粒与青贮兼用型玉米为主的专用玉米产业带。

　　5)河套灌区主产区。建设以优质强筋、中筋小麦为主的优质专用小麦产业带。

　　6)华南主产区。建设以优质高档籼稻为主的优质水稻产业带，甘蔗产业带，以对虾、罗非鱼、鳗鲡为主的水产品产业带。

　　7)甘肃新疆主产区。建设以优质强筋、中筋小麦为主的优质专用小麦产业带，优质棉花产业带。

　　2.国家层面限制开发的重点生态功能区

　　国家层面限制开发的重点生态功能区是指生态系统十分重要，关系全国或较大范围区域的生态安全，目前生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域。

　　(1)功能定位和类型。国家重点生态功能区包括大小兴安岭森林生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区、塔里木河荒漠化防治生态功能区、川滇森林及生物多样性生态功能区等25个地区。总面积约386万平方公里，占全国陆地国土面积的40.2%。

　　国家重点生态功能区的功能定位是：保障国家生态安全的重要区域，人与自然和谐相处的示范区。

　　国家重点生态功能区分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型四种类型。其中，水源涵养型8个，水土保持型4个，防风固沙型6个，生物多样性维护型7个。

　　(2)规划目标。

　　1)生态服务功能增强，生态环境质量改善。水源涵养型和生物多样性维护型生态功能区的水质达到I类，空气质量达到一级;水土保持型生态功能区的水质达到Ⅱ类，空气质量达到二级;防风固沙型生态功能区的水质达到Ⅱ类，空气质量得到改善。

　　2)形成点状开发、面上保护的空间结构。开发强度得到有效控制，保有大片开敞生态空间，水面、湿地、林地、草地等绿色生态空间扩大，人类活动占用的空间控制在目前水平。

　　3)形成环境友好型的产业结构。不影响生态系统功能的适宜产业、特色产业和服务业得到发展，占地区生产总值的比重提高，人均地区生产总值明显增加，污染物排放总量大幅度减少。

　　4)人口总量下降，人口质量提高。部分人口转移到城市化地区，重点生态功能区总人口占全国的比重有所降低，人口对生态环境的压力减轻。

　　5)公共服务水平显著提高，人民生活水平明显改善。全面提高义务教育质量，基本普及高中阶段教育，人口受教育年限大幅度提高。人均公共服务支出高于全国平均水平。婴儿死亡率、孕产妇死亡率、饮用水不安全人口比率大幅下降。城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收人大幅提高，绝对贫困现象基本消除。

　　(3)发展方向。

　　1)水源涵养型。推进天然林草保护、退耕还林和围栏封育，治理水土流失，维护或重建湿地、森林、草原等生态系统。禁止过度放牧、无序采矿、毁林开荒、开垦草原等行为。加强大江大河源头及上游地区的小流域治理和植树造林，减少面源污染。巩固退耕还林、退牧还草成果。

　　2)水土保持型。大力推行节水灌溉和雨水集蓄利用，发展旱作节水农业。限制陡坡垦殖和超载过牧。加强小流域综合治理，实行封山禁牧，恢复退化植被。加大矿山环境整治修复力度，最大限度地减少人为因素造成新的水土流失。巩固水土流失治理、退耕还林、退牧还草成果。

　　3)防风固沙型。实行禁牧休牧，推行舍饲圈养，以草定畜，严格控制载畜量。加大退耕还林、退牧还草力度，恢复草原植被。保护沙区湿地，禁止发展高耗水工业。对主要沙尘源区、沙尘暴频发区实行封禁管理。

　　4)生物多样性维护型。禁止对野生动植物进行滥捕滥采，保持并恢复野生动植物物种和种群的平衡。加强防御外来物种入侵的能力，防止外来有害物种对生态系统的侵害。保护自然生态系统与重要物种栖息地，防止生态建设导致栖息环境的改变。

　　(4)开发管制原则。

　　1)对各类开发活动进行严格管制，尽可能减少对自然生态系统的干扰，不得损害生态系统的稳定和完整性。

　　2)开发矿产资源、发展适宜产业和建设基础设施，要做到绿色生态空间面积不减少。控制新增公路、铁路建设规模。在有条件的地区之间要构建生态廊道，避免形成“生态孤岛”。

　　3)严格控制开发强度，逐步减少农村居民点占用的空间。城镇建设与工业开发要禁止成片蔓延式扩张。原则上不再新建各类开发区和扩大现有工业开发区的面积，已有的工业开发区要逐步改造成为生态型工业区。

　　4)实行更加严格的产业准入环境标准。适度发展旅游、农林牧产品生产和加工、观光休闲农业等产业，积极发展服务业。

　　5)重点规划和建设资源环境承载能力相对较强的县城和中心镇。生态移民点应尽量集中布局到县城和中心镇，避免新建孤立的村落式移民社区。

　　6)加强县城和中心镇基础设施建设。在条件适宜的地区，积极推广沼气、风能、太阳能、地热能等清洁能源。在有条件的地区建设一批节能环保的生态型社区。

　　(四)禁止开发区域

　　国家禁止开发区域是指有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等，需要禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区。

　　1.功能定位

　　国家禁止开发区域的功能定位是：我国保护自然文化资源的重要区域，珍稀动植物基因资源保护地。国家禁止开发区域共1443处，总面积约120万平方公里，占全国陆地国土面积的12.5%。今后新设立的国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园，自动进入国家禁止开发区域名录。

　　2.管制原则

　　国家级自然保护区。按核心区、缓冲区和实验区分类管理，核心区严禁任何生产建设活动，缓冲区除必要的科学实验活动外严禁其他任何生产建设活动，实验区除必要的科学实验以及符合自然保护区规划的旅游、种植业和畜牧业等活动外严禁其他生产建设活动。

　　世界文化自然遗产。加强对遗产原真性的保护。加强对遗产完整性的保护，保持遗产未被人扰动过的原始状态。

　　国家级风景名胜区。严格保护风景名胜区内一切景物和自然环境。严格控制人工景观建设。禁止在风景名胜区从事与风景名胜资源无关的生产建设活动。建设旅游设施及其他基础设施等必须符合风景名胜区规划，逐步拆除违反规划建设的设施。对旅游规模进行有效控制，不得对景物、水体、植被及其他野生动植物资源等造成损害。

　　国家森林公园。除必要的保护设施和附属设施外，禁止从事与资源保护无关的任何生产建设活动。禁止进行采石、取土、开矿、放牧以及非抚育和更新性采伐等活动。建设旅游设施及其他基础设施等必须符合森林公园规划，逐步拆除违反规划建设的设施。对旅游规模进行有效控制，不得对森林及其他野生动植物资源等造成损害。不得随意占用、征用和转让林地。

　　国家地质公园。除必要的保护设施和附属设施外，禁止其他生产建设活动。禁止进行采石、取土、开矿、放牧、砍伐以及其他对保护对象有损害的活动。未经管理机构批准，不得在地质公园范围内采集标本和化石。

　　3.近期任务

　　在“十二五”期间，对现有国家禁止开发区域进行规范。主要任务是：

　　(1)进一步界定各类禁止开发区域的范围，核定面积。界定范围后，今后原则上不再进行单个区域范围的调整。

　　(2)进一步界定自然保护区中核心区、缓冲区、实验区的范围。对风景名胜区、森林公园、地质公园，确有必要的，也可划定核心区和缓冲区，并根据划定的范围进行分类管理。

　　(3)在界定范围的基础上，结合禁止开发区域人口转移的要求，对管护人员实行

　　定编。

　　(4)归并位置相连、均质性强、保护对象相同但人为划分为不同类型的禁止开发区域。对位置相同、保护对象相同，但名称不同、多头管理的，要重新界定功能定位，明确统一的管理主体。

　　三、能源与资源

　　能源与资源的开发布局，对构建国土空间开发战略格局至关重要。在对全国国土空间进行主体功能区划分的基础上，从形成主体功能区布局的总体要求出发，需要明确能源、主要矿产资源开发布局以及水资源开发利用的原则和框架。

　　(一)能源开发布局

　　重点在能源资源富集的山西、鄂尔多斯盆地、西南、东北和新疆等地区建设能源基地，在能源消费负荷中心建设核电基地，形成以“五片一带”为主体，以点状分布的新能源基地为补充的能源开发布局框架。

　　1.山西

　　合理开发煤炭资源，积极发展坑口电站，加快煤层气开发，继续发挥保障全国能源安全的功能。除满足本地区能源需要外，应主要保障京津冀、山东半岛、长江三角洲、珠江三角洲、东陇海、海峡西岸、中原、长江中游等城市化地区及其周边农产品主产区和重点生态功能区的能源需求。

　　2.鄂尔多斯盆地

　　以煤炭开采加工和火力发电建设为主，加大石油、天然气、煤层气和风能开发力度，建设高效清洁大型能源输出地。除满足本地区能源需求外，应主要保障京津冀、山东半岛、长江三角洲、珠江三角洲、东陇海、江淮、海峡西岸、中原、长江中游等城市化地区及其周边农产品主产区和重点生态功能区的能源需求。

　　3.西南地区

　　以水电开发为主，加快四川盆地天然气资源开发，有序开发煤炭资源和建设坑口电站，加强煤电外送通道建设，建成以水电为主体的综合性能源输出地。除满足本地区需要外，主要向长江三角洲、珠江三角洲、长江中游和北部湾等城市化地区输送水电，保障本区域农产品主产区和重点生态功能区的能源需求。

　　4.东北地区

　　加强石油勘探，稳定石油产量，加快蒙东大型煤炭基地建设，积极发展坑口电站和风电，加快建设面向东北和华北的能源输送通道。除满足本地区需要外，主要保障京津冀、山东半岛等城市化地区以及本区域农产品主产区和重点生态功能区的能源需求。

　　5.新疆

　　适度加大石油、天然气和煤炭资源的勘探开发，加快能源外输通道建设，加强与中亚国家的能源合作，建设我国重要的能源战略接替区。

　　6.核电

　　按照整体布局、分步实施的方针，在完善核电安全保障体系的前提下，在一次能源资源匮乏的东中部负荷中心有序布局建设核电基地，逐步形成东中部核电开发带。

　　大力发展风能、太阳能等清洁能源。风能，重点在资源丰富的西北、华北和东北以及东部沿海地区布局建设大型风电基地。太阳能，近期重点在光伏产业较发达的山东半岛、长江三角洲、珠江三角洲等地区布局建设大型太阳能基地，中远期逐步在河西走廊、兰新线、青藏线、宁夏和内蒙古沙漠边缘等地区建设大型太阳能基地。

　　(二)主要矿产资源开发布局

　　西部地区加大矿产资源开发利用力度，建设一批优势矿产资源勘查开发基地，促进优势资源转化，积极推进矿业经济区建设;中部地区大力推进矿业结构优化升级，强化综合利用;东部地区重点调整矿产资源开发利用结构，挖掘资源潜力;东北地区稳定规模，保障振兴，促进资源型城市持续发展。

　　1.西南地区

　　合理开发利用攀西钒钛资源，加快技术攻关，进行保护性开发，提高资源综合利用水平，把攀西建设成为全国重要的钒钛产业基地。合理开发利用云南、贵州、广西的铜、铝、铅、锌、锡等资源。提高云南滇中、贵州开阳瓮福磷矿的开发利用水平，提高可持续发展能力，建设滇黔全国重要的磷化工基地。

　　2.西北地区

　　合理开发内蒙古包头白云鄂博铁稀土矿，强化稀土资源保护和综合利用，建设全国重要的稀土生产基地。合理开发利用内蒙古、陕西、甘肃、新疆的铜、锌、镍、钼等资源。加强青海、新疆盐湖资源开发，加大对钾、镁、锂、硼等多种矿产综合开发利用的力度，构建循环经济产业链，建设青海柴达木、新疆罗布泊资源综合开发利用基地。

　　3.中部地区

　　合理开发利用山西、河南铝土矿，以及江西、湖南、湖北、安徽的铜、铅、锌、锡、钨等资源。促进山西吕梁太行、湖北鄂东、安徽皖江和江西赣中铁矿的开发利用。做好赣南赣北、湘南钨和稀土的保护性开发。提高湖北宜昌磷矿开发利用水平，发展磷化工深加工产业。

　　4.东北地区

　　充分挖掘辽宁鞍本铁矿资源潜力，合理开发利用黑龙江、辽宁、吉林的铅、锌、铜、金、钼等资源以及菱镁矿等非金属矿产，积极发展接续产业，促进资源型城市转型发展。

　　5.东部沿海地区

　　综合利用好河北承德钒钛磁铁矿、冀东铁金矿、海南铁矿，整顿并合理开发利用山东铁矿资源，合理开发利用广东、福建的铜、铅、锌等资源。充分发挥区位优势，更多地利用进口矿产资源支撑经济发展。

　　(三)水资源开发利用

　　1.松花江、辽河区

　　合理开发松嫩平原及三江平原的水资源，保障哈长地区、辽中南地区工业化城镇化以及农产品主产区对水资源的需求。合理配置区域水资源，改善辽宁中西部、吉林中西部地区水资源短缺状况，逐步解决辽河以及辽东半岛等地区水资源开发过度的问题，退还挤占的生态用水和超采的地下水。

　　2.黄河、淮河、海河区

　　采取最严格的节水措施，加大水污染治理，强化水资源保护。调整经济布局，严格控制高耗水产业发展，推进京津冀、山东半岛形成节水型产业体系。加强水资源综合利用，适度增加跨流域调水规模，增加生态用水量，扭转黄河、淮河、海河等过度开发的局面，改善水生态系统功能。

　　3.长江、西南诸河区

　　长江上游和西南诸河区，要统筹干支流、上中下游梯级开发，加强水资源开发管理。结合水能资源开发，加强水资源控制性工程建设，保障重点开发区域用水需求，解决云贵高原和川渝北部山区缺水问题。长江中游区，要加强节约用水和防污治污，加强对干流和支流、丰水和枯水期水资源统筹调控能力，保障重点开发区域和农业发展、生态用水的需要，合理规划向区域外调水。长江下游区，要加强水环境治理和循环利用，优化空间布局，减少对水空间的占用，提高水资源利用水平。

　　4.珠江、东南诸河区

　　适应区域水资源差异大的特点，在严格节水减排基础上，通过加强水源调蓄能力与区域水资源合理配置，保障水资源供给。珠江上游地区要重点解决局部地区工程性缺水问题，中下游地区重点解决河道与河口水生态环境问题。浙江、福建、广东、广西及海南岛等沿海地区，要提高水资源调配能力，保障城市化地区用水需求，解决季节性缺水。加强珠江三角洲及钱塘江、闽江下游水污染治理，改善生态环境。

　　5.西北诸河区

　　水资源开发要以保护生态环境为前提，合理调配区域水资源，加强对塔里木河、吐哈盆地、天山北麓诸河、石羊河、黑河、疏勒河等重要河流和重点地区的生态修复。在逐步改善和恢复河湖生态环境与地下水系统的同时，控制高耗水产业，制止盲目开荒，增强可持续发展能力。

　　四、区域政策

　　(一)财政政策

　　按主体功能区要求和基本公共服务均等化原则，深化财政体制改革，完善公共财政体系。

　　(1)适应主体功能区要求，加大均衡性转移支付力度。

　　(2)鼓励探索建立地区间横向援助机制，生态环境受益地区应采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点生态功能区因加强生态环境保护造成的利益损失进行补偿。

　　(3)加大各级财政对自然保护区的投入力度。在定范围、定面积、定功能基础上定经费，并分清中央、省、市、县各级政府的财政责任。

　　(二)投资政策

　　1.政府投资

　　政府预算内投资分为按主体功能区安排和按领域安排两个部分，实行二者相结合的政府投资政策。

　　(1)按主体功能区安排的投资，主要用于支持国家重点生态功能区和农产品主产区，特别是中西部国家重点生态功能区和农产品主产区的发展。

　　(2)按领域安排的投资，要符合各区域的主体功能定位和发展方向。

　　1)基础设施投资，要重点用于加强国家重点开发区域特别是中西部国家重点开发区域的交通、能源、水利、环保以及公共服务设施的建设。

　　2)生态环境保护投资，要重点用于加强国家重点生态功能区特别是中西部国家重点生态功能区生态产品生产能力的建设。

　　3)农业投资，要重点用于加强农产品主产区特别是中西部农产品主产区农业综合生产能力的建设。

　　4)对重点生态功能区和农产品主产区内国家支持的建设项目，适当提高中央政府补助或贴息比例，降低省级政府投资比例，逐步降低市(地)级和县(市)级政府投资比例。

　　2.民间投资

　　(1)鼓励和引导民间资本按照不同区域的主体功能定位投资。对优化开发和重点开发区域，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域。对限制开发区域，主要鼓励民间资本投向基础设施、市政公用事业和社会事业等。

　　(2)积极利用金融手段引导民间投资。引导商业银行按主体功能定位调整区域信贷投向，鼓励向符合主体功能定位的项目提供贷款，严格限制向不符合主体功能定位的项目提供贷款。

　　(三)产业政策

　　(1)明确不同主体功能区鼓励、限制和禁止的产业。对不同主体功能区国家鼓励类以外的投资项目实行更加严格的投资管理，其中属于限制类的新建项目按照禁止类进行管理，投资管理部门不予审批、核准或备案。

　　(2)布局重大项目必须符合各区域的主体功能定位。重大制造业项目原则上应布局在优化开发和重点开发区域，并区分情况优先在中西部国家重点开发区域布局。

　　(3)对不同主体功能区的项目实行不同的占地、耗能、耗水、资源回收率、资源综合利用率、工艺装备、“三废”排放和生态保护等强制性标准。

　　(4)在资源环境承载能力和市场允许的情况下，依托能源和矿产资源的资源加工业项目，优先在中西部国家重点开发区域布局。

　　(5)对限制开发区域不符合主体功能定位的现有产业，要通过设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换等手段，促进产业跨区域转移或关闭。

　　(四)土地政策

　　(1)按照不同主体功能区的功能定位和发展方向，实行差别化的土地利用和土地管理政策，科学确定各类用地规模。确保耕地数量和质量，严格控制工业用地增加，适度增加城市居住用地，逐步减少农村居住用地，合理控制交通用地增长。

　　(2)探索实行城乡之间用地增减挂钩的政策，城镇建设用地的增加规模要与本地区农村建设用地的减少规模