2018年房地产估价师《制度与政策》第二章教材考点：建设用地管理的原则

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第二章高频考点

第一节建设用地管理概述

建设用地管理的原则：

建设用地管理是土地利用管理的重要内容，它是指国家调整建设用地关系，合理组织建设用地利用而采取的行政、法律、经济和工程的综合性措施。

(一)规划总体控制的原则

《土地管理法》对建设用地的管理方式实行了重大改革，即以土地用途管制的方式代替了过去的分级限额审批制度，并强调了土地利用总体规划对建设用地的宏观控制作用。《土地管理法》强调了土地利用总体规划对建设用地的控制作用。农用地转为建设用地，要看是否符合土地利用总体规划的要求。如果确实需要改变用途，应当首先通过程序对土地利用总体规划进行修改，否则不能批准转为建设用地。国家通过土地利用总体规划，确定建设用地的规模、布局、结构和时序安排，对建设用地实行总量控制。

土地利用总体规划确定的约束性指标和分区管制规定不得突破。下级土地利用总体规划不得突破上级土地利用总体规划确定的约束性指标。土地利用总体规划对各区域、各行业发展用地规模和布局具有统筹作用。产业发展、城乡建设、

基础设施布局、生态环境建设等相关规划，应当与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模和布局必须符合土地利用总体规划的安排。相关规划超出土地利用总体规划确定的建设用地规模的，应当及时调整或者修改，核减用地规模，调整用地布局。

(二)有偿使用土地的原则

1988年修订的《土地管理法》，规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地有偿使用的具体办法，由国务院另行规定”。1990年国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，我国国有土地有偿使用制度正式建立。建设用地的管理也从单一的资源管理向资源和资产管理并重的模式转变。1994年第八届全国人大常委会第八次会议通过的《城市房地产管理法》进一步明确了国有土地使用权出让等有偿使用方式。《土地管理法》规定，除一些公共设施、公益事业和基础设施外，国有建设用地土地供应原则上都应采用有偿使用的方式，土地有偿使用将成为我国建设用地供应的基本制度。实行土地有偿使用，不但可以增加国家收入，防止国有资产流失，还可以促进土地资源的优化配置和合理利用，是控制建设用地增长的有效经济手段。

(三)节约和集约用地的原则

节约集约利用土地，是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动。坚持节约优先的原则，各项建设少占地、不占或者少占耕地，珍惜和合理利用每一寸土地;坚持合理使用的原则，盘活存量土地资源，构建符合资源国情的城乡土地利用新格局;坚持市场配置的原则，妥善处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用;坚持改革创新的原则，探索土地管理新机制，创新节约集约用地新模式。

建设用地的节约和集约利用，应当遵循下列原则：

1.布局优化的原则。引导工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，推动农村人口向中心村，中心镇集聚，产业向功能区集中，耕地向适度规模经营集中。禁止在土地利用总体规划和城乡规划确定的城镇建设用地范围之外设立各类城市新区、开发区和工业同区。鼓励线性基础设施并线规划和建设，促进集约布局和节约用地。国土资源主管部门应当在土地利用总体规划中划定城市开发边界和禁止建设的边界，实行建设用地空间管制。城市建设用地应当因地制宜采取组团式、串联式、卫星城式布局，避免占用优质耕地。鼓励建设项目用地优化设计、分层布局，鼓励充分利用地上、地下空间。建设用地使用权在地上、地下分层设立的，其取得方式和使用年期参照在地表设立的建设用地使用权的相关规定。出让分层设立的建设用地使用权，应当根据当地基准地价和不动产实际交易情况，评估确

定分层出让的建设用地最低价标准。促进整体设计、合理布局的建设项目用地节约集约开发。对不同用途高度关联、需要整体规划建设、确实难以分割供应的综合用途建设项目用地，市、县国土资源主管部门可以按照一宗土地实行整体出让供应，综合确定出让底价。综合用途建设项目用地供应，包含需要通过招标拍卖挂牌的方式出让的，整宗土地应当采用招标拍卖挂牌的方式出让。

2.市场配置的原则。通过运用土地租金和价格杠杆，促进土地节约集约利用。国家扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。除军事、保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地可以以划拨方式供应外，国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，实行有偿使用。经营性用地应当以招标拍卖挂牌的方式确定土地使用者和土地价格。各类有偿使用的土地供应不得低于国家规定的用地最低价标准。禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。采取先出租后出让方式供应工业用地的，应当符合国土资源部规定的行业目录。鼓励土地使用者在符合规划的前提下·通过厂房加层、厂区改造、内部用

地整理等途径提高土地利用率。在符合规划、不改变用途的前提下，现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。符合节约集约用地要求、属于国家鼓励产业的工业用地，可以实行差别化的地价政策。分期建设的大中型工业项目，可以预留规划范围，根据建设进度，实行分期供地。

市、县国土资源主管部门供应工业用地，应当将工业项目投资强度、容积率、建筑系数、绿地率、非生产设施占地比例等控制性指标纳入土地使用条件。市、县国土资源主管部门在有偿供应各类建设用地时，应当在建设用地使用权出让、出租合同中明确节约集约用地的规定。在供应住宅用地时，应当将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入建设用地使用权出让合同。

3.盘活利用的原则。国家鼓励土地整治。县级以上地方国土资源主管部门应当会同有关部门，依据土地利用总体规划和土地整治规划，对城乡低效利用土地进行再开发，提高土地利用效率和效益，促进土地节约集约利用。县级以上地方国土资源主管部门可以依据国家有关规定，统筹开展农村建设用地整治、历史遗留工矿废弃地和自然灾害毁损土地的整治，提高建设用地利用效率和效益，改善人民群众生产生活条件和生态环境。鼓励社会资金参与城镇低效用地、废弃地再开发和利用。鼓励土地使用者自行开发或者合作开发。

(四)建设用地年度计划管理

土地利用规划和计划是建设用地管理的基本依据，尤其涉及农用地转为建设用地时，首先要看其是否符合土地利用总体规划的要求，其次要看其是否符合土地利用年度计划的要求。土地利用年度计划中，新增建设用地计划指标，依据国民经济和社会发展计划、国家区域政策、产业政策、土地利用总体规划以及土地利用变更调查成果等确定。国土资源部会同国家发展改革委以全国土地利用总体规划安排为基础，根据经济衬：会发展状况和各地用地实际等情况，测算全国未来三年新增建设用地计划指标控制总规模。需国务院及国家发展改革委等部门审批、核准和备案的重点建设项目拟在计划年度内使用土地，涉及新增建设用地的，由行业主管部门按项目向国土资源部提出计划建议，同时抄送项目拟使用土地所在地的省、自治区、直辖市国土资源主管部门以及发展改革部门。县级以上地方国土资源主管部门，以本级土地利用总体规划安排为基本依据，综合考虑本地规划管控、同定资产投资、节约集约用地、人口转移等因素，测算本地未来三年新增建设用地计划指标控制规模，以此为基础，按照年度间相对平衡的原则，会同有关部门提出本地的土地利用年度计划建议，经同级政府审查后，报上一级国土资源主管部门。计划单列市、新疆生产建设兵团的土地利用年度计划建议在相关省、自治区的计划建议中单列。国土资源部会同国家发展改革委根据未来三年全国新增建设用地计划指标控制总规模，结合省、自治区、直辖市和国务院有关部门提出的计划指标建议，编制全国土地利用年度计划草案，纳入国民经济和社会发展计划草案，报国务院批准，提交全国人民代表大会审议确定后，下达各地执行。全国土地利用年度计划下达到省、自治区、直辖市以及计划单列市、新疆生产建设兵团。国务院及罔务院有关部门、中央军委或者中央军委授权的军队有关机关审批、核准、备案的单独选址重点基础设施建设项目，所需的新增建设用地计划指标不下达地方，在建设项目用地审批时直接安排。其他项目所需的新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标、工矿废弃地复垦利用指标等每年一次性全部下达地方。新增建设用地计划指标下达前，各省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团，可以按照不超过上一年度国家下达新增建设用地计划指标总量的百分之五十预先安排使用。

省级以下国土资源主管部门应当将上级下达的土地利用年度计划指标予以分解，经同级人民政府同意后下达。省、自治区、直辖市国土资源主管部门应当将分解下达的土地利用年度计划报国土资源部。省、自治区、直辖市国土资源主管部门应当根据省级重点建设项目安排、建设项目用地预审和市县建设用地需求，合理确定预留省级的土地利用计划指标和下达市县的土地利用计划指标，并保障农村居民申请宅基地的合理用地需求。市县的土地利用计划指标应当一次性全部下达。

新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。批准使用的建设用地应当符合土地利用年度计划。凡不符合土地利用总体规划、国家区域政策、产业政策和供地政策的建设项目，不得安排土地利用年度计划指标。没有土地利用年度计划指标擅自批准用地的，按照违法批准用地追究法律责任。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。因特殊情况需增加全国土地利用年度计划中新增建设用地计划的，按规定程序报国务院审定。因地震、洪水、台风、泥石流等重大自然灾害引发的抗灾救灾、灾后恢复重建用地等特殊情况，制定灾后重建规划，经发展改革、国土资源、民政等部门审核，省级以上人民政府批准，可以先行安排新增建设用地指标，列出具体项目，半年内将执行情况报国土资源部。