授权地方性法规暂时规定不动产统一登记

　　物权法解释：第二百四十六条【授权地方性法规暂时规定不动产统一登记】

　　第二百四十六条　法律、行政法规对不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法作出规定前，地方性法规可以依照本法有关规定作出规定。

　　【解释】本条是关于授权地方性法规暂时规定不动产统一登记的规定。

　　理解和把握本条需要了解以下情况：

　　(一)我国现有的不动产登记制度存在的问题

　　目前我国办理不动产登记的机构有土地管理部门、房产管理部门、农业主管部门、林业主管部门等多个部门。登记机构不统一，存在重复登记、登记资料分散、增加当事人负担、资源浪费等弊端。在物权法起草过程中，很多意见都认为，登记机构特别是不动产登记机构不统一，必然出现诸多弊端，不利于健全登记制度，应当统一登记机构。但是统一登记机构的问题较为复杂，对哪些登记机构可以统一、哪些不宜统一，统一的登记机构如何设立，登记机构是否具有行政管理职责等，各方面的意见分歧较大。

　　(二)物权法解决统一登记问题的考虑

　　建立不动产统一登记制度是必要的;但是，考虑到建立统一登记制度涉及行政管理体制改革，需要有个过程。从现实情况看，群众迫切要求建立城镇房地产统一登记制度。根据城市房地产管理法第六十二条的规定，省级人民政府有权确定“由一个部门统一负责房产管理和土地管理工作”，一些地方也有这方面的规定和做法。据此，本条做出了目前的授权性规定。

　　(三)这一授权性规定在我国当前立法体制下的意义

　　准确把握本条规定还需要从立法体制的角度思考：

　　1.有权依据本条制定地方性法规的主体

　　立法法第六十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。……本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”此外，关于地方性法规的制定，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第七条也有规定。

　　根据立法法的规定，有权依照物权法的授权性规定，制定地方性法规的立法主体包括两大类：(1)省、自治区和直辖市人大及其常委会，目前我国除中国台湾省外共有22个省、5个自治区和4个直辖市。(2)较大的市人大及其常委会。这里“较大的市”是指省会市、经济特区所在地的市以及经国务院批准的根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定享有地方性法规制定权的城市。目前我国共有27个省会市、4个经济特区所在地的市(深圳市、厦门市、珠海市和汕头市);截至2000年立法法实施时，共有18个经国务院批准享有地方性法规制定权的较大的市(唐山市、大同市、包头市、大连市、鞍山市、抚顺市、吉林市、齐齐哈尔市、青岛市、无锡市、淮南市、洛阳市、宁波市、淄博市、邯郸市、本溪市、徐州市和苏州市)。

　　2.依据本条，制定地方性法规时应当遵循的原则

　　立法法第六十四条规定，地方性法规可以为执行法律、行政法规的规定，就需要根据本行政区域的实际情况做具体规定的事项做出规定。除按照立法法规定只能制定法律的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

　　根据立法法的规定，为贯彻本条的规定，制定地方性法规应当遵循两大原则：一是根据本行政区域的具体情况和实际需要的原则;二是不同宪法、法律、行政法规相抵触的原则。要坚持根据本行政区域的具体情况和实际需要的原则，就要在制定地方性法规的过程中，特别是对于统一登记这种中央尚未立法而地方先行立法的情况，注意根据本地方的具体情况和实际需要，进行有针对性的立法。

　　要坚持不同宪法、法律、行政法规相抵触的原则，就要既充分发挥地方立法的主动性和积极性，又要从有利于国家法制统一的角度出发。对于不动产统一登记这种中央立法不能一步到位的，地方通过先行立法，既可以解决地方性事务的现实需要;又可以通过地方性法规的制定和实施，积累解决有关法律问题的实践经验，为日后的中央立法打下良好基础。但是一旦法律、行政法规将来对统一登记问题做出规定，就应当按照法律、行政法规的规定执行。

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