讲义:房屋征收概述3.1

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　　第三章 国有土地上房屋征收

　　第一节 房屋征收概述

　　一、房屋征收的概念

　　房屋征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序强制取得单位、个人的房屋及其他不动产的行为。房屋征收是物权变动的一种特殊的情形，是国家取得所有权的一种方式。房屋征收的主体是国家，通常是政府代表国家以行政命令的方式执行。《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”因此，征收房地产可分为征收集体所有的土地和征收单位、个人的房屋及其他不动产两类。

　　征收集体所有的土地通常简称集体土地征收、土地征收或征地。我国实行土地公有制，土地只能为国家所有和农民集体所有。因此，土地征收在我国特指国家为了公共利益的需要，将农民集体所有的土地收归国家所有，是土地所有权在集体和国家之间的变动。

　　国有土地上的房屋征收过去称为“城市房屋拆迁”，简称“房屋拆迁”。2011年1月21日国务院公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令第 590号，以下简称《房屋征收条例》)，同时废止了2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》。现已不再使用“房屋拆迁”这个名称，改称国有土地上房屋征收，简称房屋征收。房屋征收通常处于建设项目的前期工作阶段，是伴随着建设项目进行的，是城市建设的重要组成部分，是旧城区改造的一个重要环节。

　　在实践中，集体土地被依法征收的，同时征收集体土地上的房屋;国有土地上房屋被依法征收的，同时收回国有土地使用权。

　　二、房屋征收的限制条件

　　征收作为一种以取得他人合法的财产所有权为目的的强制性行为，一定要有严格法定的限制条件：①征收只能是以发展公共利益，提升公共福祉为目的;②征收必须严帑依照法律规定的权限和程序;⑧政府以征收的执行人身份出现，以被征收房地产的客观市场价值对被征收人的损失予以公平补偿。

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　　三、房屋征收的前提条件

　　(一)公共利益的界定房屋征收的核心是不需要房地产所有权人的同意而强制取得其房地产。

　　(二)公共利益的特点

　　1.公共利益是客观的。公共利益的客观性表现在它客观地影响着社会公众整体的生存与发展。公共利益不是完全主观地从不同的层级利益中剥离出来的，不因各个利益主体主观认识上的不同有所改变，而是独立地、真实地存在于各种利益之上的客观利益。

　　2.公共利益是共享的。公共利益具有整体性、相对普遍性和共有性。公共利益不是个体利益的简单相加，也不是多数人利益在数量上的直接体现，它是社会共同的、整体的、普遍的利益。因此，判断公共利益内涵时，不应仅仅考虑个体利益的正当需求，应在不同利益格局中选择利益综合体，维护公共社会的价值体系。社会公共利益具有整体性和普遍性两大特点。换言之，社会公共利益在主体上是整体的而不是局部的利益，在内容上是普遍的而不是特殊的利益。公共利益当然涉及多数人与少数人的利益问题，但并不能说多数人的就一定是公共利益，公共利益还必须有价值判断。

　　3.公共利益是不确定的。公共利益在实体法上是一个广泛存在的概念，但同时它又是一个不确定的概念。公共利益的“最大特别之处，在于其概念内容的不确定性”，包括“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。利益的实质是某种价值，社会客观事实决定利益的形成和同时期的利益价值的内容，而社会客观事实本身是不确定的，利益内容也就具有不确定性。受益对象的不确定性源于“公共”的不确定性，普遍的对“公共”的理解是许多个体的集合，“许多”又是一个没有界限的概念。

　　4.公共利益不同于国家利益或政府利益。国家利益或政府利益与公共利益在某种程度上会呈现出重合状态。国家或政府的职能包含着实现对一定公共事务的管理，例如发展教育、促进科技进步。合理开发和利用能源、增加社会财富等，这种管理也是全体公民所必需的。此时，公共利益与国家利益或政府利益是一致的，国家利益或政府利益属于公共利益范畴。政府代表国家行使公共权力，执行公共职能，管理公共事务，政府作为独立的利益主体其利益的存在是客观且显而易见的。政府本身并不绝对代表公共利益，在公共利益之外，政府还有其自身的利益。处理不当时，政府的自身利益和社会公共利益存在着差异甚至冲突。

　　四、征收与征用的异同

　　2004 年以前，我国在法律上没有区分征收和征用两种不同情形，统称为“征用”。2004年3月14日，《宪法》做了修改，将原第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”首次将征收和征用区分开来。2004年8月28日，全国人大常委会通过了关于修改《土地管理法》的决定，也区分了征收和征用。《物权法》对征收和征用分别做了更为具体的规定。征收是国家强制取得集体和单位、个人的财产;征用是国家强制使用集体和单位、个人的财产。征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处主要有两点：一是强制性，即都不必得到财产所有权人的同意;二是补偿性，即都应给予公平补偿。

　　征收与征用的主要区别如下：

　　(1)适用对象不同。征收的财产主要是不动产，征用的财产既包括不动产也包括动产。

　　(2)前提条件不同。虽然征收、征用都是强制性的，但前提条件有所不同。征收是为了国防和外交以及由政府组织实施的基础设施建设、公共事业、保障性安居工程建设、旧城区改建等公共利益的需要，征用是因抢险、救灾等紧急需要。

　　(3)所有权转移不同。征收主要是所有权的改变，是国家将集体所有或者私人所有的财产强制地征归国有，不存在返还的问题，通俗地说是“强买”; 征用只是使用权的改变，是国家强制地使用集体所有或者私人所有的财产，被征用的财产使用后，应返还被征用人，通俗地说是“强租”。

　　(4)补偿内容不同。《物权法》对征收规定了具体的补偿办法，这就是说任何征收都要给予补偿，而且必须依法补偿。征用在财产使用后首先应及时返还被征用人。关于征用补偿，《物权法》只是规定应当给予补偿，此处的补偿主要是指财产因征用而毁损或灭失，应对其征用前的实物状态或价值状态进行复原。究竟如何补偿，可以由双方依据法律规定协商确定。