2019房地产估价师《制度与政策》教材讲义：第一章第三节

一、土地所有制

《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制 。”

(一)国有土地

全民所有制的土地被称为国家所有土地，简称国有土地，其所有权由国务院代表国家行使。《土地管理法》第二条规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”

【2008年真题】国有土地所有权由(　)代表国家行使。

A.国务院

B.国务院土地行政主管部门

C.市、县人民政府

D.市、县人民政府土地行政主管部门

【答案】A

【解析】本题考查的是土地所有制。全民所有制的土地被称为国家所有土地，简称国有土地，其所有权由国务院代表国家行使。《土地管理法》第二条规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”参见教材P11。

《宪法》、《物权法》、《土地管理法》都明确规定：

城市市区的土地属于国家所有。

国有土地的范围：

①城市市区的土地;

②农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地;

③国家依法征收的土地;

④依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地;

⑤农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地;

⑥因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

《宪法》规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

合法取得建设用地使用权的途径主要有下列4种：

①通过行政划拨方式取得;

②通过国家出让方式取得;

③通过房地产转让方式取得(如买卖、赠与或者其他合法方式);

④通过土地或房地产租赁方式取得。

依法取得建设用地使用权后，建设用地使用权人享有土地占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。

但不得改变土地用途。如需要改变的，应当依法经有关行政主管部门批准。

建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。

新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。

建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押的，当事人应当采取书面形式订立相应的合同。 使用期限由当事人约定，但不得超过建设用地使用权的剩余期限。

建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。

建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。

(二)集体土地

农民集体的范围有下列3种：

①村农民集体;

②村内两个以上农村集体经济组织的农民集体;

③乡(镇)农民集体。

《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体组经营、管理。”

《宪法》规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”

党的十八届三中全会提出加快“建立城乡统一建设有地市场”，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。同时，改革农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。

【2006年真题】《土地管理法》规定，农民自有住宅的宅基地，属(　)所有。

A.国家

B.所在的村民小组

C.农民个人

D.农民集体

【答案】D

【解析】本题考查的是土地所有制。《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”参见教材P12。

【2013年真题】宅基地和自留地、自留山所有权属于集体所有。

【答案】√

【解析】本题考查的是土地所有制。集体土地是指农民集体所有的土地。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。参见教材P12。

二、土地管理的基本制度

(一)国家实行土地有偿有限期使用制度

除了国家核准的划拨土地以外 ，凡新增土地和原使用的土地改变用途或使用条件、进行市场交易等，均实行有偿有限期 使用。

《土地管理法》规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度 。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者 ，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”

(二)国家实行土地用途管制制度

根据土地利用总体规划，将土地用途分为农用地、建设用地和未利用土地 。土地用途管制的核心是：不能随意改变农用地的用途 。农用地转用须经有批准权的人民政府核准。控制建设用地总量，严格限制农用地转为建设用地 。

【2012年真题】我国土地用途管制的核心是不能随意改变(　)的用途。

A.住宅用地

B.商业用地

C.工业用地

D.农用地

【答案】D

【解析】本题考查的是土地管理的基本制度。土地用途管制核心是将土地划分为农用地、建设用地和未利用地三大类，不同用途之间，尤其是农用地不能随意改变为建设用地。参见教材P13。

【2006年真题】国家实行土地用途管制制度，将土地用途分为农用地和建设用地。(　)

【答案】×

【解析】本题考查的是土地管理的基本制度。根据土地利用总体规划，将土地用途分为农用地、建设用地和未利用土地。参见教材P13。

(三)国家实行耕地保护制度

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。

《物权法》规定，国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。

耕地主要是指种植农作物的土地，包括：

新开垦荒地、轮歇地、草田轮作地;

以种植农作物为主间有零星果树、桑树或其他树木的土地;

耕种3年以上的滩地和滩涂等。

三、城镇土地使用制度改革

在计划经济时期，我国的城镇土地使用制度，是对土地实行行政划拨、无偿无限期使用、禁止土地使用者转让 土地的制度。

【2010年真题】中国传统的城市土地使用制度，是对土地实行行政划拨、无偿无限期使用、禁止土地使用者转让土地的制度。

【答案】√

【解析】本题考查的是城镇土地使用制度改革。中国传统的城市土地使用制度，是对土地实行行政划拨、无偿无限期使用、禁止土地使用者转让土地的制度。参见教材P13。

传统的城市土地使用制度存在着许多弊端：

①不利于土地的合理利用;

②不利于正确评价企业的绩效;

③有违按劳分配原则;

④不利于城市建设;

⑤产生不正之风。

我国城镇土地使用制度改革有一个发展过程。这个发展过程突出表现在下列五个方面：

①征收土地使用费;

②开展土地使用权有偿出让和转让;

③制定地方性土地使用权有偿出让、转让法规;

④修改宪法和土地管理法;

⑤制定全国性的土地使用权出让和转让条例。

(1)征收土地使用费。征收土地使用费起初是因为对外开放举办中外合资企业 提出的。1982年深圳特区 开始按照城市土地的不同等级向土地使用者收取不同标准的使用费。

1988年9月27日，国务院发布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定自1988年11月1日起施行。该条例指出，征收土地使用税施行后，土地使用费改征土地使用税。

(2)开展土地使用权有偿出让和转让。1987年下半年，深圳特区 率先开展土地使用权有偿出让和转让的试点，做法是国家出让土地使用权及允许进行土地使用权抵押 。

【例题】在中国率先开展土地使用权有偿出让和转让试点的特区是(　)。

A.上海

B.深圳

C.厦门

D.珠海

【答案】B

【解析】本题考查的是城镇土地使用制度改革。在中国率先开展土地使用权有偿出让和转让试点的特区是深圳。参见教材P14。

(3)制定地方性土地使用权有偿出让、转让法规。1987年11月29日，上海市人民政府 首先发布了《上海市土地使用权有偿转让办法》。

(4)修改宪法和土地管理法。

1988年 4月12日，七届全国人大一次会议通过宪法修正案，删去了宪法第十条第4款中不得出租土地 的规定，改为：“土地的使用权可以依照法律的规定转让 ”。

1988年12月29日，土地管理法也作了相应的修改。

2004年3月14日，十届人大第二次会议通过了宪法修正案，将宪法第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿 ”。根据宪法修正案，2004年8月28日，十届人大常委会第十一次会议通过了《关于修改(中华人民共和国土地管理法)的决定》，区分了“征收”和“征用”。

(5)制定全国性土地使用权出让和转让条例。1990年5月19日，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止以及划拨土地使用权等问题作了明确规定。

1994年7月5日全国人大常委会通过了《城市房地产管理法》，该法明确规定“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度”。并对土地使用权的出让和转让做了进一步的补充完善。

土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为 。

土地征收指国家依据公共利益的理由，强制取得民事主体土地所有权的行为 。我国土地征收的前提是为公共利益 。

土地征用是指国家依据公共利益的需要，强制取得民事主体土地使用权的行为 。

征收和征用既有共同之处，又有不同之处。

共同之处：都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。

不同之处 ：征收的实质是强制收买，主要是土地所有权的改变，不存在返还的问题。征用的实质是强制使用，是有条件的使用权的改变，被征用的土地使用完毕，应当及时返还被征用人，这是一种临时使用土地的行为。

《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地进行征收。土地征收就是国家为了公共利益的需要，依法将集体所有的土地转变为国有土地的强制手段。

因此，土地征收 是土地所有权 的改变，土地征用 则是有条件的土地使用权 改变。

【2006年真题】《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行(　)并给予补偿。

A.征收

B.征用

C.征收或者征用

D.征购

【答案】C

【解析】本题考查的是城镇土地使用制度改革。《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。参见教材P15。

【2008年真题】国家为了公共利益的需要，征用集体土地，其土地所有权不发生转移。

【答案】√

【解析】本题考查的是城镇土地使用制度改革。国家为了公共利益的需要，征用集体土地，其土地所有权不发生转移。参见教材P15。

【2007年真题】下列关于集体土地征收或者征用的表述中，正确的有(　)。

A.征收或者征用都是为了公共利益需要

B.征收或者征用都要依法给予补偿

C.征收是国家行为，征用是企业行为

D.征收是土地所有权发生改变，征用是土地使用权发生改变

E.征收是强制性的，征用是非强制性的

【答案】ABD

【解析】本题考查的是城镇土地使用制度改革。征收、征用都是国家强制性行为。参见教材P15。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公共利益的范围包括：

①国防和外交 的需要;

②由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施 建设的需要;

③由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业 的需要;

④由政府组织实施的保障性安居工程 建设的需要;

⑤由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建 的需要;

⑥法律、行政法规规定的其他公共利益 的需要。

四、现行城镇土地使用制度的基本框架

我国城镇土地使用制度经过改革探索，找到了一种既能维护土地公有制，又有利于市场经济运行的制度。这种土地使用制度，是在不改变城市土地国有的条件下，采取拍卖、招标、协议、挂牌 等方式将土地使用权有偿、有限期 地出让给土地使用者;土地使用者的土地使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动 ，其合法权益受国家法律保护;需要继续使用的，经批准，期限可以延长，同时按当时市场情况补交地价款。

建设用地使用权的收回分四种类型：

①建设用地使用权届满，如果是住宅建设用地，则自动续期 ，如果是非住宅建设用地，如需要继续使用，应当申请续期 ，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，建设用地使用权由国家无偿收回 。

②政府因公共利益需要，依法提前收回建设用地使用权并予以建设用地使用权人一定的经济补偿。

③政府依法无偿强制收回，主要为建设用地使用权人未按期缴纳土地出让金或闲置土地两年 以上。

④司法机关决定收回土地使用权。因土地使用者触犯国家法律，不能继续履行合同或司法机关决定没收其全部财产，收回土地使用权。

非住宅建设用地使用权期间届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年 申请续期。

经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金，并办理登记 。

土地使用者未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，建设用地使用权由国家无偿收回。

该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定;没有约定或者约定不明确的，如果没有申请续期或续期申请未获得批准，建设用地使用权由国家无偿收回。

【2012年真题】非住宅建设用地使用权期间届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前(　)申请续期。

A.3个月

B.6个月

C.1年

D.2年

【答案】C

【解析】本题考查的是现行城镇土地使用制度的基本框架。非住宅建设用地使用权期间届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期。